سازکار گفت‌وگوی اجتماعی در فرآیند دستمزد
در ایران دولت نقش تسهیلگری را به مداخله‌گری تبدیل کرده است. دولت بهعنوان یک عضو ترویج‌کننده و عضوی که پیش برنده حقوق بنیادین کار است، تبدیل به یک ضلع مداخله‌گر در این گفت‌وگو تعیین دستمزد می‌شود که سه‌جانبه‌گرایی را تبدیل به دو‌جانبه‌گرایی کرده است، چراکه منفعت دولت به عنوان کارفرمای بزرگ بیشتر همسو با نمایندگان کارفرمایی قرار می‌گیرد.
فرشاد اسماعیلی، حقوقدان و پژوهشگر حقوق کار در گفت‌وگو باصمت به تعریف و سازکار گفت‌وگوی اجتماعی می‌پردازد و با آسیب‌شناسی گفت‌وگوی اجتماعی در ایران از ساختار و مذاکرات شورای‌عالی کار می‌گوید.
به طور کلی، گفت‌وگوی اجتماعی در روابط کار را چگونه تعریف می‌کنید؟
گفت‌وگوی اجتماعی به فراخور سیستم‌های حقوقی و حقوق کار کشورهای مختلف، تاریخ متنوعی دارد و از آن تعاریف گوناگونی ارائه شده است. اما سازمان بین‌المللی کار (ILO) تلاش داشته، تعریفی از گفت‌وگوی اجتماعی ارائه کند که دربرگیرنده انواع مذاکره، مشاوره و تبادل اطلاعات میان نمایندگان کارگران، دولت‌ها و کارفرمایان باشد.
اگر یک مثلث را در نظر بگیرید که از سه قسمت تشکیل شده، هر ۳ قسمت آن از پایین به بالا سطح و شدتی از گفت‌وگوی اجتماعی را نشان می‌دهد. پایین‌ترین سطح گفت‌وگوی اجتماعی، تبادل اطلاعات است که ابتدایی‌ترین فرآیند گفت‌وگوی اجتماعی را شکل می‌دهد. در تبادل اطلاعات، تصمیم‌گیری و رای مورد بحث و اهمیت نیست و شاخص‌ها ملاک تحقق هستند. اما به نوعی می‌تواند نقطه عطفی برای حرکت به سمت بحث‌ها و گفت‌وگوهای اساسی‌تر و بنیادی‌تر باشد. سطح دوم این مثلث، بحث مشاوره است که ابزاری برای گفت‌وگوی عمیق‌تر و بنیادی‌تر ذی‌نفعان و شرکای اجتماعی برای گفت‌وگو در مسائل مختلف ایجاد می‌کند. هر چند در این سطح نیز با قدرت تصمیم‌گیری روبه‌رو نیستیم اما مشاوره می‌تواند بخشی از این فرآیند را تکمیل و محقق کند. در بالاترین سطح که زیر قله مثلث است با مذاکره روبه‌رو می‌شویم. مذاکره می‌تواند جمعی یا فردی باشد اما در سطح گفت‌وگوی اجتماعی معمولا جمعی است. مذاکره نه فقط مسائل صنفی، بلکه می‌تواند تا توافق‌های سیاسی را هم در بربگیرد. هدف و متداول‌ترین شکل توقعی که از گفت‌وگوی اجتماعی انتظار می‌رود در بخش مذاکره اتفاق می‌افتد که می‌تواند بین گروهی از کارفرمایان، کارگران و دولت بهعنوان ضلع سوم باشد. یکی از مصادیق مذاکره در ایران، مذاکرات بر سر حداقل دستمزد میان کارگران، دولت و کارفرمایان در شورای‌عالی کار است.
مذاکره جمعی که در بالاترین سطح گفت‌وگوی اجتماعی قرار دارد، اگر موفقیت‌آمیز باشد می‌تواند حتی منجر به انعقاد پیمان‌های جمعی در سطح ملی، محلی و حتی در سطح کارگاه و کارخانه شود. مذاکره جمعی در سطح ملی می‌تواند در قالب یک فرم سیاسی سودمند، به نوعی یک اجماع یا ارفاق سیاسی را در بربگیرد و خط مشی‌ها و سیاست‌های عمومی را که منافع دولت و سازمان‌های کارفرمایی و اتحادیه‌های کارگری با آن درگیر است، مورد موضوع قرار دهد. برای مثال می‌توان مسسله خصوصی‌سازی در ایران می‌تواند در یک گفت‌وگوی اجتماعی در بالاترین سطح در مذاکره جمعی و در بالاترین سطح قلمرو در سطح ملی اتفاق بیفتد. در این راستا می‌توان به یک توافق سیاسی سه‌جانبه رسید و از این طریق خط مشی‌های اقتصادی و اجتماعی ملی را تامین کرد. البته درصورتی این گفت‌وگوی اجتماعی امکان‌پذیر است که مشارکت شرکاء در این سیاست‌گذاری در سطح ملی واقعی باشد و به پشتوانه نمایندگی واقعی حمایت شود. از سوی دیگر، لازمه آن این است که نتایج آن بازگوکننده ضمانت اجرایی قوی باشد.
گفت‌وگوی اجتماعی بر چه ارکانی استوار است؟
تحقق گفت‌وگوی اجتماعی شرایط و ارکانی دارد که یکی از آنها آزادی انجمن‌ها و سازمان‌هاست. عملکرد آزادانه سازمان‌ها باید در نظام حقوق کار یک کشور تضمین شود. حق انتخاب آزادانه نماینده‌ها، حق سازمانیابی در امور داخلی، حق اعتصاب، حق تشکیل اتحادیه، حمایت علیه تبعیض‌های ضداتحادیه‌ای، حمایت علیه مداخلات غیرکارگری و تضمین حق انجام مذاکرات جمعی، عواملی است که ذیل آزادی انجمن‌ها قرار می‌گیرد. یکی دیگر از فاکتورها بنیادهای دموکراتیک است که گفت‌وگوی اجتماعی باید بر آن استوار باشد. این بنیادهای دموکراتیک می‌تواند حتی احزاب سیاسی مستقل و احزاب کارگری مستقل بهعنوان ابزاری باشد که می‌تواند بنیان گفت‌وگوی اجتماعی دموکراتیک را فراهم کنند.
یکی دیگر از این ارکان برابری جنسیتی در گفت‌وگوی اجتماعی است. گفت‌وگوی اجتماعی باید بر مسئله برابری جنسیتی سوار و استوار باشد، به نوعی که مجموعه قوانین آن کشور صریحا مشارکت زنان را بهعنوان یکی از اعضای اصلی گفت‌وگوی اجتماعی مورد تاکید قرار داده و برای آن ضمانت اجرایی در نظر گرفته باشد. مشارکت زنان در گفت و اجتماعی باید در ساختار و مجموعه قوانین مربوط به شرایط کار در آن کشور دیده شود و حتی در سطح کارگاهی نیز بر ضرورت حضور و مشارکت زنان در هر ۳ سطح تبادل اطلاعات، مشاوره و مذاکره تاکید شود.
یکی دیگر از ارکان گفت‌وگوی اجتماعی، شایستگی و صلاحیت فنی است. افراد باید در حوزه فنی صاحب صلاحیت باشند تا بر بدیهیات مباحث مذاکرات جمعی توافق و اجماع شده باشد. به‌طور مثال هر ساله شاهد آن هستیم که در مذاکرات سه‌جانبه شورای‌عالی کار بر سر سبد معیشت و نرخ تورم بحث‌های گوناگونی درمی‌گیرد، چرا که آمارهای بانک مرکزی و مرکز آمار ایران در زمینه تورم با یکدیگر متفاوت است. از یک سو نمایندگان دولت و کارفرمایان به‌دنبال آمار کمتر تورم هستند و از سوی دیگر، نمایندگان کارگری آمار واقعی‌تر را مورد توجه قرار می‌دهند؛ بنابراین نیاز است یک مرکز صالح، مستقل و شایسته در بین این ۳ ضلع برای توافق و اجماع وجود داشته باشد.
اگر بخواهیم نمونه‌ای برای گفت‌وگوی اجتماعی مثال بزنیم می‌توان به گفت‌وگوی اجتماعی در اتحادیه اروپا اشاره کرد. در اتحادیه اروپا یک نظام ساختاری وجود که گفت‌وگوی اجتماعی را بین کمیسیون اروپایی، شورای اروپایی و اتحادیه‌های کارگری و نمایندگان کارفرمایی برقرار می‌کند. مواد ۱۳۹ و ۱۳۸ معاهده اتحادیه اروپا بر الزام کمیسیون اروپایی و انجام مشاوره بین کارگران و کارفرمایان در سطح اتحادیه در زمینه سیاست‌های اجتماعی صراحت دارد. ماده ۱۳۹ از معاهده به این نکته اشاره دارد که ممکن است گفت‌وگو بین شرکای اجتماعی در سطح اتحادیه منجر به یکسری روابط، از جمله قراردادها و توافق‌های دسته‌جمعی شود. قراردادهایی که توسط کارگران، دولت‌ها، کارفرمایان یا حتی سایر ذی‌نفعان، در سطح اتحادیه منعقد می‌شود باید به اجرا درآید و ضمانت اجرایی داشته باشد. به‌طور مثال در سال ۲۰۰۳ مذاکرات اروپایی درباره موضوع کار پاره‌وقت، کار از راه دور و مرخصی والدین منجر به نتایجی شد که از قالب گفت‌وگوی اجتماعی بیرون آمد.
آیا می‌توان علاوه بر نمایندگان مذکور، دیگر بخش‌های اجتماعی را وارد این مذاکرات سه‌جانبه کرد؟
تجربه‌ّهای متفاوتی در برخی از کشورها وجود دارد که فرصت مشارکت را به دیگر ذی‌نفعان هم فراهم کرده است. در این تجربه‌ها شاهد هستیم اگر گفت‌وگوی اجتماعی تبدیل به ۳ به علاوه دیگران شده است. به‌طور مثال در افریقای جنوبی و ایرلند برخی از نمایندگان نهادهای مدنی در مذاکرات و توافق‌های اجتماعی مشارکت دارند. با وجود بحث تاریخی آپارتاید نژادی در افریقای جنوبی در گفت‌وگوهای اجتماعی این کشور نماینده‌ای از نهادهای مدنی ضدتبعیض نژادی حضور دارد، چراکه در این مذاکرات ممکن است از همین طریق مقدمات تغییر روش سیاسی و حاکمیت دموکراسی فراهم شود. در کشوری مانند استرالیا به‌خاطر اهمیت بخش کشاورزی در اقتصاد، نمایندگان کشاورزان برای حضور در گفت‌وگوی اجتماعی ملی شرکت جدی دارند و ایفای نقش می‌کنند. در کشورهایی که تبعیض‌های جنسیتی چشمگیر است، زنان نیز می‌توانند در گفت‌وگوی اجتماعی دارای نماینده باشند.
سازکار گفت‌وگوی اجتماعی در ایران به چه صورت است؟
مثالی که از گفت‌وگوی اجتماعی در ایران وجود دارد مذاکرات سه‌جانبه بر سر حداقل دستمزد است که سالانه در شورای‌عالی کار اتفاق می‌افتد. در سه‌جانبه‌گرایی اجتماعی باید میان نمایندگان و طرف‌های گفت‌وگو توازن قوا برقرار باشد، در حالی‌که در ترکیب شورای‌عالی کار، کارفرمایان و دولت درباره تصمیم‌گیری، کفه سنگین‌تر این ترازو هستند. در سال ۱۳۹۹ حتی نمایندگان کارگری صورتجلسه مصوبه را امضا نکردند اما این مصوبه در شورای‌عالی کار اجرایی شد و تا زمانی که اعضای شورای اسلامی کار در دیوان اعتراض نکردند در حال اعمال بود. در واقع این تصمیم تنها با امضای نمایندگان دولت و کارفرمایی به صورت دو جانبه گرفته شد، چراکه از نظر ترکیب اعضا و نحوه و تشریفات رای‌گیری نمی‌شد به آن ایرادی گرفت. نخستین انتقاد این است که حق رای نمایندگان کارگری برای دفاع از منافع کارگران در شورای‌عالی کار حتی در سطح تصمیم‌گیری مفید و موثر نیست. زمانی که نمایندگان کارگری صورتجلسه را امضا نمی‌کنند، مصوبه از اعتبار نمی‌افتد یا منزلت و مشروعیت این نهاد گفت‌وگوی اجتماعی متزلزل نمی‌شود. دولت بهعنوان کارفرمای بزرگ با نمایندگان کارفرمایی همبسته و وحدت قصد است و تضادی که میان کار و سرمایه وجود دارد، خود را در تقابل کارگر و کارفرما و یا کارگر و دولت نشان می‌دهد.
چه اشکالات و ایراداتی در این فرآیند نمایان است؟
یک ایراد اینکه حتی اگر سطح تصمیم‌گیری و سازکار حاکم بر تصمیم‌گیری و ترکیب اعضا و توازن قوا در شورای‌عالی کار درباره دستمزد برقرار باشد، مسئله این است که در یک ساختار تک‌ساحتی، نمایندگان کارگری صرفا نمایندگان شورای اسلامی کار هستند.
براساس قوانین و مقررات مربوطه که قانون تشکیل شورای اسلامی کار و خود قانون کار است، در محیط‌های کارگری بالای ۳۵ نفر تنها شورای اسلامی کار می‌تواند وجود داشته باشد. در کارگاهی که بالای ۳۵ نفر کارگر دارد، نمایندگان دیگر تشکل‌های کارگری رسمی موجود در قانون کار که انجمن‌های صنفی و نمایندگان کارگری هستند، عملا کنار زده می‌شوند.
غالبا مذاکره دسته‌جمعی و گفت‌وگوی اجتماعی در کارگاه‌هایی که اغلب متوسط و بزرگ هستند، معنا پیدا می‌کند و با وجود اینکه تنها نمایندگان شورای اسلامی کار موردتایید و پذیرش هستند، با یک فضای ساختار تک‌ساحتی در گفت‌وگوی اجتماعی روبه‌رو هستیم.
این در حالی است که بین ۳ ساختار تشکیلات کارگری، یعنی شورای اسلامی کار، انجمن صنفی و نمایندگان کارگری، انجمن‌های صنفی ماهیت دموکراتیک‌تری دارد و به سازکار سندیکا نزدیک‌تر است. نمایندگان کارگری نیز مفهوم نمایندگی را واقعی‌تر حمل کنند. در حالی که شورای اسلامی کار از نظر ماهیت ایدئولوژیک و سازشکار آن فاصله بسیار بیشتری نسبت به دو تشکل دیگر دارد؛ بنابراین یک ایراد دیگر به ساختار گفت‌وگوی اجتماعی در شورای‌عالی کار این است که نمایندگان کارگری در آن فاقد رابطه واقعی و سبقه اجتماعی در بین کارگران هستند.
در کارگاه‌های متوسط و بزرگ، کارگران چاره‌ای جز انتخاب شورای اسلامی کار ندارند. از سویی به‌دلیل کارکرد سازشکارانه شورای اسلامی کار، گفت‌وگوی اجتماعی به معنای واقعی آن شکل نمی‌گیرد. البته ممکن است رویه عملی فردی نمایندگان شورای اسلامی کار در شورای‌عالی کار مثبت باشد اما نقد به جایگاهی است که این افراد دارند. در هر صورت آن جایگاه نمی‌تواند بهعنوان ضلع کارگری این گفت‌وگوی اجتماعی قابل دفاع باشد.
ایراد دیگر این است که گفت‌وگوی اجتماعی فاقد ضمانت اجرای موثر و کارآمد است. شاهد بودیم که عدم‌امضای صورتجلسه مصوبه توسط نمایندگان کارگری، وقفه و آسیبی در قابلیت اجرایی آن تصمیمات ایجاد نکرد. در واقع پس از عدم‌امضای نمایندگان کارگری، تصمیمات دوجانبه‌ای در شورای‌عالی کار گرفته شد.
درباره نقش دولت در سازکار گفت‌وگوی اجتماعی فرآیند حقوق و دستمزد چه می‌توان گفت؟
آخرین نقدی که بر گفت‌وگوی اجتماعی در ایران وارد است به نقش دولت برمی‌گردد. دولت در گفت‌وگوی اجتماعی باید در نهایت نقش تسهیلگر داشته باشد. وظیفه اصلی دولت این است که بیشتر به‌دنبال تداوم و پیشرفت گفت‌وگوی اجتماعی در سطح ملی باشد و مشارکت فعالیت اجتماعی شرکای دیگر را فراهم کند. همچنین امکان حصول یک گفت‌وگوی اجتماعی موفق و همه‌جانبه را در چارچوب‌های نمایندگی فراهم و آزادی‌های انجمن‌ها را تضمین کند. دولت باید حق مذاکره جمعی را پیش‌بینی کند و حقوق بنیادین دیگر شرکای اجتماعی مثل حق سازمانیابی کارگران را ضمانت اجرایی دهد.
اگر دولت به نقش خود در گفت‌وگوی اجتماعی پایبند نباشد، اصول حاکم بر حقوق بنیادین کار هم در آن گفت‌وگو نقض می‌شود. حتی در لایحه اصلاحیه قانون کار جدید هم ترکیب گفت‌وگوی اجتماعی در شورای‌عالی کار درباره دستمزد به سمتی می‌رود که تعداد نمایندگان دولتی و کارفرمایی از توازن خارج شده و عملا نمایندگان کارگری در اقلیت قرار می‌گیرند. به همین دلیل، رای آنها فاقد ضمانت اجرایی شده و فقط زینت‌المجلس شورای‌عالی کار خواهند بود.
سخن پایانی
گفت‌وگوی اجتماعی در ۳ سطح مشاوره، تبادل اطلاعات و مذاکره میان ذی‌نفعان اجتماعی قابل بررسی است. در موارد مشخص می‌توان بخش‌های دیگر اجتماعی را هم به این ۳ گروه اضافه کرد. به‌طور مثال در کشورهایی که زنان تحت تبعیض جنسیتی هستند، نمایندگانی از سوی نهادهای مدنی حقوق زنان به این مذاکرات وارد می‌شوند و نقش خود را ایفا می‌کنند. نمونه‌ای از گفت‌وگوی اجتماعی در ایران ساختار شورای‌عالی کار است که از ایراداتی که به آن وارد است، نبود توازن قوا در ترکیب گروه‌های آن و همچنین تک‌ساحتی بودن تشکیلات شورای اسلامی کار در سپهر کار است.