«کمیسیون ماده پنج»: از نهادی ملی تا کانونی رانت‌ساز

همه ما کم و بیش نام کمیسیون ماده پنج به گوشمان خورده است. حتی بسیاری از دوستانی که در حوزه شهری فعال هستند هم شاید چیزی بیشتر از یک نام نمی‌دانند. اما در حقیقت کمیسیون ماده پنج به چه منظوری در قانون تشکیل شده است و بعد از گذشت تقریباً ۵ دهه چه دستاوردهایی داشته است؟ آیا این کمیسیون می‌تواند نهادی برای دموکراتیک‌تر شدن تولید فضای شهر باشد؟ یادداشت حاضر با بررسی قانون‌های مرتبط و مصوبات سال‌های اخیر کمیسیون ماده پنج به دنبال پاسخ به پرسش‌های فوق است.

کمیسیون ماده پنج در حقیقت نهاد اجرایی کردن ماده پنج قانون تشکیل شورایعالی معماری و شهرسازی مصوب ۱۳۵۱ است. ماده پنج این قانون بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها را بر عهده کمیسیونی متشکل از نمایندگان وزارتخانه‌های مرتبط و نهادهای شهری و استانی گذاشته است. در تغییرات بعدی این قانون، بررسی‌های فنی توسط کمیته‌ای انجام می‌شود که متشکل از نمایندگان کمیسیون و مشاور تهیه‌کننده طرح است.

اگرچه در قانون به‌صراحت در خصوص منطق تشکیل این کمیسیون و سپردن چنین وظیفه خطیری به آن توضیحی ارایه نشده است اما با اندکی تأمل می‌توان دریافت که این کمیسیون برای تحقق‌پذیری حداکثری طرح جامع، که مصوب شورایعالی معماری و شهرسازی است، تشکیل شده است تا بتواند طرح‌های تفصیلی را که بر اساس طرح جامع تدوین شده‌ است با واقعیت‌های موجود شهر تطبیق دهد. در حقیقت در ساختار قانونی و نهادی، کمیسیون ماده پنج می‌توانست یکی از بازوهای اصلی دموکراتیک باشد که تصمیم‌گیری در خصوص نحوه توسعه آتی شهر را در صورتی‌که مغایرت با توسعه ملی نداشته باشد بر عهده نهادهای محلی‌‌تر بگذارد اما با بررسی حق رأی اعضای این کمیسیون می توان دریافت که نقش آن بیشتر برای تحقق طرح جامع است تا دموکراتیک شدن توسعه شهری (رییس شورای شهر و نظام مهندسی از اعضای کمیسیون هستند اما در آن حق رأی ندارند و مشاور تهیه‌کننده طرح در آن عضویتی ندارد).  

بنابراین اگرچه این کمیسیون می‌توانست بازوی دموکراتیکی در ساختار حاکمیتی باشد اما قانون تکلیف آن را روشن کرده است: تحقق طرح جامع که در حقیقت می‌بایست منافع ملی را دنبال کند که این منافع لزوماٌ با منافع محلی همراستا نیست. اما در واقعیت این کمیسیون نقشی خطرناک‌تر بازی کرده است. پس از گذشت سال‌ها با نگاهی به مصوبات کمیسیون ماده پنج می‌توان دریافت که مجموعه این قوانین چه وضعیتی را رقم زده است. به همین منظور با تمرکز بر ۷ صورتجلسه کمیسیون ماده پنج تهران در سال ۹۲ (یکسال پس از ابلاغ طرح تفصیلی جدید تهران) موارد زیر استخراج شد:

کلاً ۶۵ مورد بررسی شده است. از این ۶۵ مورد تنها ۵ مورد آن طرح‌های موضعی بودند و مابقی یعنی ۶۰ مورد آن تصمیم‌گیری در خصوص یک ملک مشخص بوده است که یا تقاضای افزایش تراکم (افزایش تعداد طبقات یا سطح اشغال) یا تغییر کاربری‌ از خدماتی به مختلط مسکونی-تجاری یا تغییر کاربری زیرزمین داشته است. در برخی از این مصوبات نظر کمیته فنی کمیسیون منفی بوده است که علی‌رغم این موضوع کمیسیون با پیشنهاد موافقت کرده است.

یک سال پس از ابلاغ طرح تفصیلی، شاهد این حجم از دست درازی در سند توسعه شهری هستیم. تغییراتی که فضای زیست ما را در تهران به شدت تحت تأثیر قرار داده است و تنها گروه‌هایی که از این تصمیمات منتفع شده‌اند مالکان و سازندگان این پروژه‌ها بوده‌اند. نمونه‌های آن را در رشد بی‌حدوحصر مال‌ها و همچنین برج‌های مسکونی در مناطق ۱ و ۲۲ می‌توان ردیابی کرد. در اینجا سوال پیش می‌آید که چرا اعضای کمیسیون ماده پنج با این درخواست‌ها موافقت کرده‌اند؟ زمانی‌که هر یک از اعضای کمیسیون ماده پنج دست خود را به نشانه موافق بالا می‌بردند منافع چه گروهی را در نظر می‌گرفتند و این منافع با کدام نفع یا ارزش گره خورده بود؟ منافع شخصی-گروهی یا منافع ملی؟ بهتر است سوال را اینگونه بپرسیم که رشد بی‌رویه مال‌ها و تخریب باغ‌ها که نتیجه تصمیمات کمیسیون ماده پنج بوده است کدام منفعت ملی را دنبال می‌کند؟ پاسخ به این سوالات را به خواننده واگذار می‌کنیم و در ادامه قصد داریم مسأله را در سطح دیگری تحلیل کنم و آن را به پایان برسانیم.

در حقیقت اگرچه محتوای طرح‌های جامع و تفصیلی و نهادهایی که متولی تهیه، تصویب و اجرای آن‌ها از مسایل مهمی در توسعه شهری هستند اما این موارد در هر صورت نمی‌تواند امکانی فراهم آورد تا به خلق فضای شهری در معنای لفوری منتهی شود چرا که در بهترین شرایط تنها به دنبال منافعی است که بتواند تضمین‌کننده نظم برقرارشده باشد نه تغییر آن. زمانی‌که مردم به نهادهایی نمایندگی می‌دهند تا روند توسعه فضای زیست خود را تعیین کنند نه‌تنها هیچ تضمینی وجود ندارد که آن‌ها این روند را در مسیری پیش ببرند تا ساکنان بتوانند زیستی با کیفیت داشته باشند و امکانی برای خلق فضای زیست فراهم آورد بلکه این نهادها کانون‌های تمرکز قدرتی هستند که هر آن ممکن است توسط گروه‌های رانت‌جو تسخیر شوند و هیچ تضمینی وجود ندارد که این اتفاق نیافتد. اتفاقاً شواهد زیادی وجود دارد که در هر زمانی امکان تسخیر این کانون‌های قدرت توسط این گروه‌ها وجود دارد. تجربه نشان داده است که قوانین مصوب و نهادهای متولی آن‌ها نه‌تنها لزوماً ضامن محافظت از منافع و ارزش‌های ساکنان شهر نیست بلکه خود همواره به ضد ماهیت وجودی خود یعنی امکان‌هایی تبدیل شده است که از طریق آن‌ها گروه‌های منفعت‌جو و قدرت‌طلب بتوانند منافع خود را استخراج کنند.

کمیسیون ماده پنج نیز بخشی از همین قاعده است. در حقیقت لزوم این کمیسیون به این دلیل بوده است که بتواند پیوندی میان منافع در مقیاس‌های مختلف توسعه برقرار کند. یعنی نهادی میانجی که بتواند طرح‌های جامع را که بیشتر اهدافی ملی را دنبال می‌کنند را به موضوع‌ها و دغدغه‌های محلی پیوند بزند و بتواند تا جای ممکن آسیب‌های احتمالی ناشی از تضاد منافع ملی با محلی را کمرنگ‌تر کنند. اما خود تبدیل به قدرتی شد که منافع فردی و مصلحت‌های باندهای سیاسی را دنبال کند و از طریق شهرفروشی و تطمیع افراد و گروه‌های رانت‌جو موقعیت اقتصادی و سیاسی گروه‌های خاصی را دنبال کند.

گروهی از متفکران بر این باورند که هرچه برنامه توسعه مشارکتی‌تر، نهادهای مدنی میانجی میان قدرت و مردم قوی‌تر، انتخاب اعضای درونی این نهادها دموکراتیک‌تر و عملکرد این نهادها توسط رسانه‌ها (به‌عنوان چشم‌های مردم) زیر ذره‌بین باشد، امکان بروز فساد در آن‌ها کمتر خواهد شد و این نهادها چاره‌ای جز دنبال کردن منافع مردم ندارند. این نسخه‌پیچی‌ها خیلی خوب است اما بدون شک مسیری بلندمدت و سوژه‌هایی خستگی‌ناپذیر می‌خواهد که علی‌رغم فشارهای مختلف اقتصادی، سیاسی و امنیتی به مسیر خود ادامه دهند و فارغ از نتیجه گام به گام مسیر را بسازند. اما هر عقل سلیمی اینجا خواهد پرسید که اگر طی این مسیر اینچنین مشقت‌بار و نامعلوم است چرا مسیرهای دموکراتیک‌تری را امتحان نکنیم؟ مگر برای ساختن مسیری «کمتر» مشارکتی چه امکاناتی پیشِ‌روی ماست که برای مسیرهای دموکراتیک‌تر آن امکانات را نداریم؟