مروری بر بستر قانونی خصوصی‌سازی آموزش در ایران
با شروع پاییز، آموزش پولی، پرداخت شهریه و هزینه‌های آموزشی، یکی از نگرانی‌های عمده خانواده‌های طبقات متوسط و پایین است. اگر تا چند دهه گذشته آموزش از دبستان تا دانشگاه به صورت دولتی و رایگان بود، اما این روند به مرور جای خود را به شکل‌های مختلفی داد که «پولی بودن» و پرداخت شهریه وجه اشتراک همه آنها است. چه مجوزهای قانونی، آموزش رایگان را به حاشیه برد و دولت‌های مختلف با اتکا به چه قوانین و دستورالعمل‌هایی وضعیت کنونی را برای آموزش رقم زدند؟
پس از پایان جنگ و با تغییر جهت‌گیری کلی اقتصاد در ایران، بحث خصوصی‌سازی به طور جدی توسط برنامه‌ریزان اقتصادی کشور مطرح و عملا از سال ۱۳۸۰ و با اجرایی شدن فصل سوم برنامه سوم توسعه آغاز شد، به طوری که به گفته اسحاق جهانگیری، وزیر وقت صنایع و معادن، «برنامه سوم توسعه بیش از آنکه به سمت انجام پروژه‌ها برود، به دنبال ایجاد ساختار با بستر توسعه بود تا بخش خصوصی بیاید و فعالیت کند.»
قانون برنامه چهارم توسعه و ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به ویژه بند «ج» این سیاست‌ها که مربوط به واگذاری بنگاه‌های دولتی بود، موجب شد خصوصی‌سازی به صورت جدی‌تر دنبال شود و از ۶۸ هزار میلیارد تومان واگذاری‌های صورت گرفته تا تیرماه سال ۱۳۸۹، ۶۴ هزار میلیارد تومان به بعد از ابلاغ این بند از سیاست‌های اصل ۴۴ مربوط می‌شود.
طرفداران خصوصی‌سازی و واگذاری مالکیت، مدیریت و بهره‌برداری منابع و بنگاه‌های اقتصادی به بخش غیردولتی همواره این استدلال را مطرح می‌کنند که حجم دولت در اقتصاد ایران بزرگ است که این امر موجب ایجاد یک نظام بوروکراتیک ناکارآمد و پرهزینه شده است. آنها مدعی هستند اگر بخشی از وظایف دولت به بخش غیردولتی و پیمانکاران خصوصی واگذار شود، هم کارآمدی نظام مدیریتی و اجرایی کشور بیشتر می‌شود و هم رقابت در بخش خصوصی به ارائه خدمات بهتر و ارزانتری به شهروندان خواهد انجامید.
بررسی روندهای واگذاری فعالیت بخش‌های دولتی نشان می‌دهد، حضور پیمانکاران غیردولتی در انجام وظایفی که پیش از این وابسته به کارفرمای دولتی بود، ابتدا از پایین‌دست‌ترین بخش بدنه نیروی انسانی که دارای کمترین سطح درآمد و امنیت شغلی هستند، آغاز شد.
در این زمینه می‌توان از ماده دوم قانون برنامه سوم یاد کرد که در آن اشاره شده است: «به منظور کاهش تصدی‌ها و تقویت اعمال حاکمیت، دولت موظف است در طول سال اول برنامه اصلاحات ساختاری لازم را با رعایت موارد زیر در تشکیلات دولت به عمل آورد:… عدم گسترش تشکیلات دولت با تاکید بر کوچک‌سازی دولت از سطوح پایین هرم تشکیلات…». شکل اجرایی این نوع کوچک‌سازی در مصوبه‌ای تحت عنوان «واگذاری امور پشتیبانی دستگاه‌های اجرایی به بخش غیردولتی» مشخص شد که در فروردین ماه سال ۱۳۷۹ به تصویب شورای عالی اداری رسید.
اولین ماده این مصوبه به تمامی وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و شرکت‌ها و سازمان‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، حکم می‌کند امور خدماتی و پشتیبانی خود را به بخش غیردولتی واگذار و پست‌های سازمانی مربوط را از تشکیلات خود حذف کنند. عناوین مشاغل قابل واگذاری به پیوست همان مصوبه آمده و نشان می‌دهد مشاغلی که قرار است به بخش غیردولتی واگذار شوند، عمدتا رده‌های پایینی مشاغل را دربر می‌گیرند و شامل کارمندان بخش‌های میانی و بالایی نمی‌شود. این مشاغل عبارتند از:
الف) امور نقلیه (راننده، کمک‌راننده، مکانیک، تعمیرکار، رنگ‌کار، صافکار، مسئول امور نقلیه، متصدی امور نقلیه)، ب) امور چاپ و انتشارات (صحاف، حروفچین، غلط‌گیر، ماشینچی، مسئول چاپ و تکثیر، متصدی چاپ و تکثیر، خطاط)، ج) امور آشپزخانه (آشپز، کمک‌آشپز، مسئول و متصدی آبدارخانه، متصدی بوفه در رستوران)، د) امور خدمات عمومی و تاسیساتی (ماشین‌نویس، پیشخدمت، نظافتچی، مسئولان و متصدیان و تعمیرکاران ساختمان، برق و تاسیسات).
گرچه، در بخشنامه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به تاریخ نوزدهم مردادماه سال ۱۳۸۱ اذعان شده که «تعداد پست‌های مدیریتی طی دو دهه گذشته ۶۰ درصد رشد کرده است»، با این حال، وقتی بنا به کوچک‌سازی دولت می‌شود، این فرایند تنها با برون‌سپاری کم‌بنیه‌ترین رده‌های نیروی انسانی و واگذاری این مشاغل به پیمانکاران خصوصی صورت می‌گیرد که نتیجه نهایی آن اخراج کارگران با نام «تعدیل نیروی انسانی» است. کارمندان رده پایینی که در طول سال‌ها زیر چتر نهاد دولت به حداقلی از معیشت باثبات دسترسی داشتند با چنین تعدیل‌هایی به بازار آزاد نیروی کار روانه و معیشت‌شان تابعی از منطق سود کارفرمایان و پیمانکاران بخش خصوصی می‌شود.
همچنین طبق برآورد مرکز آمار ایران در سال ۱۳۹۴، سهم بخش دولتی از اشتغالزایی فقط ۱۷٫۱ درصد است و ۸۲٫۹ درصد بازار کار ایران در بستر فعالیت‌های خصوصی شکل گرفته است. این آمار، به شدت فرضیه «بزرگ بودن دولت» را حداقل در حوزه نیروی کار و اشتغالزایی زیر سوال می‌برد.
حمایت‌های قانونی
اصل سوم قانون اساسی بر آموزش و پرورش و تربیت‌بدنی رایگان برای همه در تمام سطوح، و تسهیل و تعمیم آموزش عالی تاکید دارد. از سوی دیگر، اصل سی‌ام قانون اساسی تصریح می‌کند: «دولت موظف است وسایل آموزش و پرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سرحد خودکفایی کشور به طور رایگان گسترش دهد.»
با این وجود، طی سه دهه اخیر تاسیس دانشگاه آزاد اسلامی در مرداد ماه سال ۱۳۶۱، تاسیس موسسات آموزش عالی غیردولتی و غیرانتفاعی در خرداد ۱۳۶۴ و تاسیس دانشگاه پیام‌نور در سال ۱۳۶۷ را می‌توان عقب‌نشینی دولت‌های مختلف از انجام وظایف مصرح خود در این مواد قانون اساسی دانست. اما مهمترین گام به سوی اخذ شهریه و پولی شدن آموزش عالی دولتی با تبصره ۴۸ قانون برنامه اول توسعه مصوب سال ۱۳۶۸ تحقق یافت.
بر طبق این تبصره، «دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و تحقیقاتی می‌توانند در طول اجرای برنامه دوره‌های شبانه و دوره‌های خاص، تاسیس و هزینه‌های سرانه شبانه را با تایید وزارتخانه‌های فرهنگ و آموزش عالی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حسب مورد از داوطلبان به تحصیل وصول و وجوه حاصله را به خزانه‌داری کل واریز و معادل آن را از محل ردیفی که به همین منظور در بودجه سالیانه منظور می‌گردد، دریافت و صرف هزینه‌های مربوط دانشگاه کنند.»
همین اختیار در تبصره ۸۷ قانون برنامه دوم مصوب سال ۱۳۷۳ و ماده ۱۵۲ قانون برنامه سوم مصوب سال ۱۳۷۹ نیز دوباره تکرار شد و در بند «ب» ماده ۵۰ قانون برنامه چهارم مصوب سال ۱۳۸۳ نیز به شرح ذیل گسترش یافت:
«به منظور دسترسی به فرصت‌های برابر آموزشی و ارتقای پوشش جمعیت دانشجویی (نسبت جمعیت دانشجویی به جمعیت ۱۸ تا ۲۴ سال) به ۳۰ درصد تا پایان برنامه چهارم، به دانشگاهها و موسسات آموزش عالی اجازه داده می‌شود از طریق تنوع‌‌بخشی به شیوه‌های ارائه آموزش عالی نسبت به برگزاری دوره‌های تحصیلی از قبیل شبانه، نوبت دوم، از راه دور (نیمه‌حضوری)، آموزش‌های مجازی، دوره‌های مشترک با دانشگاههای معتبر خارجی و دوره‌های خاص اقدام کرده و هزینه‌های مربوط را با تایید وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حسب مورد از داوطلبان اخذ و به حساب درآمد اختصاصی دانشگاهها واریز کنند».
در مورد خصوصی‌سازی آموزش عمومی، مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۹۳ با اجرای طرح واگذاری مدارس به بخش خصوصی مخالفت کرد و به دلیل مغایرت آن با قانون اساسی جلوی آن را گرفت، اما بندی از لایحه برنامه ششم توسعه بر این امر تاکید دارد و وزارت آموزش و پرورش نیز بر اجرای آن مُصر است. نگاهی به لایحه برنامه ششم توسعه مشخص می‌کند که طرح ویژه دولت برای آموزش و پرورش، واگذاری مدارس دولتی به بخش خصوصی است و استدلال اصلی برای این اقدام «ارتقای کیفیت آموزشی و بهره‌وری» عنوان شده است.
در این برنامه تنها در بند ۱ تبصره ۲۳ به آموزش و پرورش اشاره شده و آمده است: «وزارت آموزش و پرورش مجاز است در جهت ارتقای کیفیت آموزشی و بهره‌وری نسبت به خرید خدمت از بخش خصوصی و تعاونی اقدام کند. ارائه خدمات آموزشی در اینگونه مدارس با استفاده از نیروی انسانی، تجهیزات و امکانات بخش خصوصی و تعاونی و یا با مشارکت در استفاده از امکانات و تجهیزات بخش دولتی و نیروی انسانی خصوصی و تعاونی بر اساس ضوابطی که به تصویب هیات وزیران می‌رسد، صورت می‌گیرد. آموزش عمومی دولتی در طول سال‌های برنامه ششم رایگان است.»
همچنین بند ۸ تبصره ۹ برنامه ششم توسعه، دست دولت را برای خصوصی‌سازی آموزش عالی باز گذاشته است. در این بند آمده است: «به منظور انسجام‌بخشی به نظام آموزش عالی کشور و ارتقای سطح علمی دانشگاهها و بهره‌وری بر اساس اقتصاد مقاومتی، وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بر اساس شاخص‌هایی نظیر جمعیت، سابقه تاسیسی و مختصات جغرافیایی، موظفند نسبت به ادغام ساختار و بودجه دانشگاهها و موسسات آموزش عالی دولتی و یا واگذاری آنها به بخش غیردولتی با تصویب شورای عالی اداری تا پایان سال اول برنامه اقدام کنند. حداکثر تعداد واحدهای دانشگاهی در هر استان به تصویب هیات وزیران می‌رسد. تمامی واحدهای دانشگاههای علمی-کاربردی وابسته به دستگاه‌های اجرایی و ۵۰ درصد واحدهای دانشگاه پیام‌نور تا پایان سال دوم قانون برنامه ششم منحل و یا به بخش خصوصی واگذار می‌شود». از سوی دیگر، رییس‌جمهور در نخستین اجلاس فعالان اقتصادی غیردولتی مورخ ۲۹ دی ماه ۱۳۹۴، با تاکید بر کاهش حجم دولت، واگذاری آموزش و بهداشت به بخش خصوصی را از جمله برنامه‌های جدی و آتی دولت عنوان کرد.
در جوامع امروز، آموزش یکی از محرک‌های اصلی تحرک اجتماعی صعودی است و نسل‌های مختلف به واسطه برخورداری از آموزش بهتر می‌توانند فرصت‌های اجتماعی و اقتصادی بهتری را کسب کرده و از تله فقر و نابرابری رهایی یابند. دولت موظف به ایجاد بستر مناسب برای این خدمت اجتماعی به شهروندان است و طبیعی است چنانچه در این مسیر محدودیت‌های مالی و اقتصادی شهروندان، مانع از برخورداری آنان از آموزش مناسب شود، این فرصت بالقوه به مثابه تهدیدی بالفعل بر زندگی آنها تاثیر می‌گذارد.