جذابیت پنهان قراردادهای نفتی

توتال فرانسه در راس کنسرسیومی شامل CNPC چین و پتروپارس ایران اولین قرارداد قابل توجه بخش نفت و گاز کشور پس از برجام را به ارزش ۴.۸ میلیارد دلار برای توسعه میدان گازی پارس جنوبی امضا کرد. این قرارداد مهمترین سرمایه‌گذاری خارجی است که پس از امضای برجام در کشور انجام می‌شود. سرمایه‌گذاری ناچیز خارجی پس از برجام برخلاف وعده‌‌های چندصد میلیارد دلاری دولت سبب شده بود که محافظه‌کاران از آن به عنوان حربه‌ای برای حمله به دولت حسن روحانی استفاده کنند. قرارداد توتال به دولت این امکان را خواهد داد که کمی از زیر فشارها بیرون آید. توتال در مورد این قرارداد به شرایط سخاوتمندانه ارائه شده از جانب طرف ایرانی اشاره کرده و اعلام کرده با توجه به این شرایط است که حاضر به قبول ریسک سرمایه‌گذاری ابتدایی یک میلیارد دلاری خود شده‌است.

پس از انقلاب ۵۷ تا دوره اول ریاست جمهوری محمد خاتمی در سال ۷۷، ایران هیچ قراردادی در زمینه نفت و گاز با شرکت‌های بین‌المللی امضا نکرد. در این سال‌ها بی‌ثباتی داخلی از یک سو و بدبینی به شرکت‌های بین‌‌المللی در کنار تاکید بر حق حاکمیت ملی بر منابع طبیعی مانعی بود بر سر اجازه فعالیت شرکت‌های نفت و گاز بین المللی در ایران. در سال ۷۷ با هدف جذب سرمایه و تکنولوژی خارجی برای توسعه منابع نفت و گاز کشور، برای اولین بار قراردادهای بیع متقابل (Buyback service contracts) به شرکت‌های خارجی ارائه شد. این قراردادها زمینه‌ساز ورود شرکت‌هایی همانند توتال فرانسه، انی ایتالیا و استات اویل نروژ به بازار عظیم نفت و گاز ایران در آن سال‌ها شد. ورود شرکت‌های بزرگ غربی نفت و گاز به ایران اما عمر کوتاهی داشت و با اعمال تحریم‌های هسته‌ای همه این کمپانی‌ها یکی پس از دیگری کشور را ترک کردند.

آنچه از گفته‌های مقامات توتال به نظر می‌آید این است که دولت ایران با هدف ترغیب به سرمایه‌گذاری با وجود ریسک فزاینده بازگشت تحریم‌های آمریکا تحت ریاست جمهوری دونالد ترامپ، قراردادی متفاوت و سخاوتمندانه‌تر از قراردادهای بیع متقابل به توتال پیشنهاد داده‌است.

پس از برجام و کاهش تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران، دولت حسن روحانی اولویت اصلی خود را جذب سرمایه‌گذاری خارجی به‌ویژه در بخش نفت و گاز کشور اعلام کرد. هدف دولت جذب ۲۰۰ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی در بخش نفت و گاز ایران در سال‌های پس از برجام بود. با هدف جذب چنین میزان هنگفتی از سرمایه‌گذاری خارجی دولت اعلام کرد که برای جذاب‌تر کردن بازار ایران برای شرکت‌های خارجی، قراردادهای بیع متقابل دولت محمد خاتمی را بازبینی خواهد کرد و مدل جدیدی را به شرکت‌های نفت و گاز پیشنهاد خواهد داد. قراردادهای جدیدی که رییس توتال به واسطه جذابیت‌شان آنها را قراردادهایی «اغواکننده» نامیده‌است.

به دلیل ناشفاف و محرمانه بودن مفاد قرارداد جدید توتال فرانسه، اظهار نظر دقیق در مورد آن در حال حاضر ناممکن است. آنچه از گفته‌های مقامات توتال به نظر می‌آید این است که دولت ایران با هدف ترغیب به سرمایه‌گذاری با وجود ریسک فزاینده بازگشت تحریم‌های آمریکا تحت ریاست جمهوری دونالد ترامپ، قراردادی متفاوت و سخاوتمندانه‌تر از قراردادهای بیع متقابل به توتال پیشنهاد داده‌است.

تغییر پایه‌ای قراردادهای نفتی ایران برای پروژه توتال اگر موقت بوده و با هدف کشاندن اروپاییان به بازار ایران و شکستن تحریم‌های آمریکا باشد، با توجه به اندازه به نسبت کوچک آن می‌تواند قابل توجیه باشد. نگرانی آنجاست که قراردادی که در خفا و در پروسه‌ای غیر شفاف تنظیم شده به عنوان پلتفرمی برای قراردادهای آتی صنعت نفت و گاز کشور استفاده شود. پلتفرمی که در آن حق حاکمیت ملی ایران بر ذخایر نفت و گازش که در قانون‌اساسی به صراحت به آن اشاره شده خدشه‌دار و راه برای گسترش فساد و سوءاستفاده از ثروت‌های ملی کشور باز شود.

مدل‌های مختلف قراردادهای بین‌المللی نفتی

اولین قراردادهای نفت و گاز ایران پس از انقلاب با عنوان «بیع متقابل» از طرف دولت محمد خاتمی به شرکت‌های بین‌المللی نفت و گاز ارائه شد. قراردادهای بیع متقابل مدلی هستند برای استفاده از سرمایه و تکنولوژی کمپانی‌های بین‌المللی بدون خدشه‌دار کردن حق حاکمیت ملی بر ذخایر نفت و گاز که در قانون اساسی گروهی از کشورهای نفت‌خیز همانند ایران درج شده‌است. در قراردادهای بیع متقابل شرکت‌های نفتی مسئولیت اکتشاف و توسعه میادین نفتی و گازی را در برابر حق سرویس از پیش تعیین شده از طرف کشور میزبان به عهده می‌گیرند. در قراردادهای بیع متقابل مالکیت ذخایر نفت و گاز به شرکت‌های خارجی منتقل نشده و کنترل این میادین پس از اکتشاف و توسعه به دولت میزبان واگذار می‌شود. مالکیت و کنترل ملی منابع نفت و گاز به کشور میزبان این امکان را می‌دهد که بر اساس مصالح ملی در مورد میادین نفت و گاز و میزان تولید آنها تصمیم بگیرد.

نوع دیگری از قراردادهای نفتی مرسوم، قراردادهای مشارکت در تولید (Production sharing) هستند. در قراردادهای مشارکت در تولید مالکیت میادین نفت و گاز به طور معمول بین کشور میزبان و شرکت‌های بین‌المللی تقسیم می‌شود. نقطه ضعف این قراردادها این است که به واسطه واگذاری حق تصمیم‌گیری برای اکتشاف، توسعه و اداره میادین نفت/گاز به شرکت‌های بین‌المللی حق حاکمیت ملی کشور میزبان می‌تواند خدشه‌دار شود. در قراردادهای مشارکت در تولید ریسک تضاد منافع شرکت‌های بین‌المللی و کشور میزبان در چگونگی توسعه و اداره منابع نفت/گاز وجود دارد و در کشورهای فاقد ساختار قانونی شفاف این قراردادها می‌توانند زمینه‌ساز فساد گسترده مالی شوند.

جدال دولت آرژانتین با شرکت نفتی رپسول اسپانیا در سال ۲۰۱۲ بر سر توسعه میادین گازی این کشور نمونه‌ای از این تضاد منافع بود؛ رپسول ارزش میادین گازی که با دولت آرژانتین در مالکیتشان شریک بود را در ترازنامه خود وارد و وام‌هایی با بهره پایین به واسطه آن دریافت کرده‌ بود، اما از توسعه سریع این میادین سرباز می‌زد و از سرمایه خود برای توسعه میادین پرسودتر در دیگر نقاط جهان استفاده می‌کرد. این در شرایطی بود که آرژانتین به واسطه بحران انرژی، به شدت نیازمند توسعه سریع میادین خود بود. در نهایت دولت آرژانتین با ملی کردن صنعت گاز خود کنترل این میادین را دوباره به دست گرفت. ملی کردنی که از جانب رپسول در دادگاه‌های بین‌المللی به چالش کشیده شده و آرژانتین مجبور به پرداخت غرامت به رپسول شد.

تغییر پایه‌ای قراردادهای نفتی ایران برای پروژه توتال اگر موقت بوده و با هدف کشاندن اروپاییان به بازار ایران و شکستن تحریم‌های آمریکا باشد، با توجه به اندازه به نسبت کوچک آن می‌تواند قابل توجیه باشد. نگرانی آنجاست که قراردادی که در خفا و در پروسه‌ای غیر شفاف تنظیم شده به عنوان پلتفرمی برای قراردادهای آتی صنعت نفت و گاز کشور استفاده شود.

سومین مدل قراردادهای واگذاری کامل میادین نفت/گاز هستند که در ایران قبل از ملی شدن صنعت نفت استفاده می‌شد. امروزه این قراردادها در برخی کشورهای آفریقایی همچنان استفاده می شوند. در این قراردادها مالکیت، کنترل و اداره میادین نفت/گاز به طور کامل به شرکت‌های بین‌المللی واگذار می‌شود. این شرکت‌ها بسته به میزان تولید خود، مقرری ثابتی را به کشور میزبان پرداخت می‌کنند. در این قراردادها کشور میزبان معمولا کنترل ناچیزی بر منابع زیرزمینی خود دارد. این مدل از قراردادهای در کشورهای فقیر و توسعه‌نیافته در دهه‌های اخیر منجر به فساد گسترده مالی و تاراج منابع زیرزمینی شده‌است.

قراردادهای جدید نفتی ایران (IPC)

همگام با پیش بردن مذاکرات هسته‌ای، دولت یازدهم از ارائه مدل جدیدی از قراردادهای نفتی صحبت کرد که از قراردادهای بیع متقابل دولت محمد خاتمی «جذاب‌تر» خواهد بود. کمپانی‌های نفتی بین‌المللی که از موضع ضعیف دولت ایران و نیاز کشور به سرمایه و تکنولوژی خارجی برای دمیدن جانی تازه به صنعت نفت فرسوده کشور خبر داشتند اعلام کرده بودند که علاقه چندانی برای ورود به بازار پر ریسک نفت و گاز ایران تحت قراردادهای بیع متقابل ندارند. پروسه تهیه قراردادهای جدید نفتی ایران به واسطه درگیری‌های داخلی میان میان‌‌روهای طرفدار حسن روحانی و محافظ‌ کاران مخالف او با مشکلات و تاخیرهای متعددی همراه بود و در نهایت در پاییز سال قبل به تایید مجلس رسید و عملیاتی شد. گفته می‌شود مدل جدید قراردادهای نفتی ایران مخلوطی از قراردادهای بیع متقابل و مشارکت در تولید است. این قراردادها به واسطه محدودیت‌های قانون اساسی ایران و تاکیدش بر حفظ حق حاکمیت ملی بر ذخایر نفت/گاز اجازه مالکیت بر منابع کشور را به شرکت‌های خارجی نمی‌دهد. اما به نظر می‌آید که برخلاف قراردادهای بیع متقابل قراردادهای جدید به گونه‌ای طراحی شده‌اند که به شرکت‌های خارجی امکان مالکیت و کنترل بخشی از ذخایر نفت/گاز کشور را برای مدت ۲۰ تا ۲۵ سال خواهد داد.

ساختارهای قانونی که مهمترین آنها قراردادهای نفتی ایران هستند باید در راستای قانون اساسی و حق کنترل و حاکمیت ملی ایران بر منابع خود باشند. عدول از این اصول با هدف نفع کوتاه مدت سیاسی و اقتصادی در میان مدت و دراز مدت می‌تواند لطمات بزرگی به منافع ملی کشور وارد آورد.

دولت شاید بتواند ارائه امتیازات سخاوتمندانه به توتال فرانسه را با هدف شکستن تحریم‌های آمریکا و اندازه به نسبت کوچک قرارداد توجیه کند، اما تغییر دائمی مدل قراردادهای نفتی کشور و واگذار کردن حق حاکمیت ملی بر ذخایر زیرزمینی کشور در خفا و پنهانکاری سیاستی‌ست که راه را برای گسترش فساد و سوءاستفاده از ثروت‌های ملی کشور باز خواهد کرد. راه جلوگیری از کج‌روی و فساد در  قراردادهای جدید نفت و گاز و جزییات آن، به بحث گذاشتن عمومی آن در پروسه‌ای شفاف است. پروسه‌ای که هدف آن باید محافظت از مهم‌ترین دست‌آورد ایران معاصر یعنی ملی کردن صنعت نفت و اعمال حق حاکمیت ملی بر ثروت‌های طبیعی کشور باشد. دولت ممکن است در پاسخ به چنین درخواستی به فشارهای محافظه‌کاران ایران برای برهم زدن کل فرایند اشاره کرده و حدی از مخفی‌کاری را در این زمینه ضروری بداند اما راه مقابله با محافظه‌کاران و رانت‌خواهان داخلی پنهان‌کردن مهم‌ترین قراردادهای اقتصادی کشور با کمپانی‌های خارجی از عموم مردم نیست.

هدف یادداشت مخالفت پایه‌ای با سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت و گاز کشور نیست. ایران برای توسعه منابع گسترده نفت و گاز خود به گونه‌ای که ایمن و سازگار با استانداردهای زیست محیطی باشد نیاز به سرمایه‌گذاری و تکنولوژی خارجی دارد. اما همانگونه که تجربه قراردادهای بیع متقابل در رسوایی رشوه‌دهی استات اویل نروژ به فرزند رئیس جمهور سابق ایران نشان داد، در فقدان ساختارهای شفاف قانونی سرمایه‌گذاری خارجی از اهداف خود منحرف شده و زمینه‌ای می‌شود برای فساد مالی و تاراج ثروت‌های کشور. این ساختارهای قانونی که مهمترین آنها قراردادهای نفتی ایران هستند باید در راستای قانون اساسی و حق کنترل و حاکمیت ملی ایران بر منابع خود باشند. عدول از این اصول با هدف نفع کوتاه مدت سیاسی و اقتصادی در میان مدت و دراز مدت می‌تواند لطمات بزرگی به منافع ملی کشور وارد آورد.