چالش‌های برابری جنسیتی در حکومت‌های محلی در آفریقای جنوبی
آیا برای پیش‌بردن هدف برابری جنسیتی در ساختار حکومت باید دنبال مکالمه و همکاری با سطوح بالای سیاسی بود یا بهتر است اول سراغ دولت محلی و اجرایی رفت که مستقیما با مردم در ارتباط است؟
آیا برای پیش‌بردن هدف برابری جنسیتی در ساختار حکومت باید دنبال مکالمه و همکاری با سطوح بالای سیاسی بود یا بهتر است اول سراغ دولت محلی و اجرایی رفت که مستقیما با مردم در ارتباط است؟ این سوال یکی از جدل‌های کلاسیک در ادبیات فمینیسم این بوده است. هر کدام از این شیوه‌ها (بالا به پایین یا پایین به بالا) ظرفیت‌ها و چالش‌های خاص خود را دارند و بسته به هدف و بستر سیاسی می‌توانند مفید، بی‌حاصل و حتی مخرب باشند.
در ادبیات فمینیستی معمولا تمرکززدایی و محلی سازی سازو کار حکمرانی برای زنان مثبت و مفید قلمداد شده‌اند. فرض بر این است که تمرکز قدرت در یک محل ساختار هرمی و انحصاری می سازد و توزیع قدرت در نواحی مختلف به یک روند دموکرات در تصمیم‌گیری و اجرا کمک می‌کند. بسیار از محققان فمینیست می‌گویند دولت محلی ظرفیت بیشتری برای مشارکت زنان در روندهای تصمیم‌گیری دارد و بهتر می‌تواند به منافع آنها توجه نشان دهد ، زیرا دولت محلی نزدیکترین و قابل دسترس‌ترین نهاد قدرت به مردم است و از نزدیک شاهد کیفیت زندگی و مشکلات مردم است. اما بینش پایین به بالای حکومتی هم با وجود عزت‌اش نزد بسیاری از فمینیست‌ها بی‌چالش محسوب نمی‌شود و دشواری‌های خودش را دارد و تجربه زنان کنشگر در جاهای مختلف از کار با دولت محلی بسیار متفاوت است. از جمله نمونه‌های مکافات کار با دولت محلی، تجربه زنان کنشگر آفریقای جنوبی در دهه نود است که در این مقاله به آن می پردازیم. از روند اصلاحات دموکراتیک در آفریقای جنوبی در اواسط دهه نود اغلب به عنوان نمونه موثر پیشبرد برابری جنسیتی در ساختار حکومتی یاد می شود، اما در این مقاله ما به سویه دیگر ماجرا می‌خواهیم اشاره کنیم: موقعیت‌های پارادوکسی که در نتیجه تمرکززدایی و محلی کردن حکمرانی برای زنان پیش می آید. این اصلاحات نمونه ای است از اینکه چگونه در عمل دولت محلی هم می تواند فضای مشارکت زنان را محدود کند و هم ظرفیت دولت برای توجه به مسائل مربوط به جنسیت را کاهش دهد.
تمرکززدایی و دموکراسی زایا
تمرکززدایی و قدرتمند نمودن حکمرانی محلی به عنوان یکی از راههای بالابردن تاثیرگذاری و کارآمدی دولت و همچنین افزایش مشارکت دموکراتیک شناخته می‌شود، با این حال همواره انتقاداتی نیز به تمرکززدایی وارد بوده است. برخی از منتقدان تمرکززدایی می‌گویند شواهدی وجود ندارد که نشان دهد حکومت‌های محلی الزاما دموکراتیک تر عمل می کنند. حتی در برخی از موارد قدرت محلی می تواند زیان‌بار هم باشد. در هر صورت، شواهد تجربی اندکی چه در اثبات و چه رد اثربخشی تمرکززدایی وجود دارد.
دولت های محلی معمولا به شکل مستقیم به مردم خدمات می دهند و تصمیماتشان تاثیری مستقیم بر زندگی زنان دارد، مخصوصا که این خدمات رابطه مستقیم با تامین اجتماعی و مسوولیت‌های زنان در خانه دارد. مثلا وقتی دولت محلی برای نگهداری از سالمندان خدماتی ارائه می‌دهد کار خانواده‌ها و معمولا کار زنان کمتر می‌شود. یا مثلا وقتی دولت محلی کودکستان‌های دولتی یا ارزان قیمت در اختیار مردم می گذارد، زنان وقت بیشتری برای اشتغال و پیشرفت در حرفه خود دارند. مشارکت در مشکلات محلی هم می‌تواند برای زنان جذاب تر باشد، زیرا آنان معمولا بهتر با مسایل باهمستان های خود درگیر هستند و با مشکلات آشنایی دارند. خیلی از زنان بدون نیاز به تشویق کنشگران حقوق زن، فعالانه در تشکل‌ها و سازمان‌های غیررسمی در محله های خود مشارکت می کنند، و برای همین هم آسانتر است که این سازمانها را وارد فرآیندهای رسمی تصمیم‌گیری سیاسی در سطح محلی کرد.
با اینکه تمرکززدایی دموکراتیک از دید نظری و در حالت ایده آل برای برابری جنسیتی و افزایش مشارکت زنان نوید‌بخش است، اما ایده آل حکومت محلی دموکراتیک به ندرت به واقعیت می رسند. محققان معتقدند محلی کردن قدرت صرفا یک دلگرمی نسبی ایجاد می کند، زیرا تعصبات ضدزن اغلب در رده های بالاتر سیاسی قوی تر است، اما عمر این دلگرمی کوتاه است. دولت های محلی معمولا در حمایت از زنان ناکام می مانند چون به طور خاص به قدرتها و نهادهای غیررسمی در محله بیشتر توجه دارند و این نهادها ممکن است فضای خصمانه ای نسبت به زنان داشته باشند. این مسئله به وضوح در مورد آفریقای جنوبی قابل مشاهده است، مخصوصا در ارتباط با رویه سنتی و مردسالار حکمرانی که با منافع زنان تضاد دارد و در شیوه کاری دولت محلی مشهود است.
اصلاح دولت محلی در آفریقای جنوبی
برای درک بهتر از تاثیر تمرکززدایی بر زنان در آفریقای جنوبی، لازم است نگاهی مختصر تاریخچه اصلاحات دولت محلی پس از آپارتاید داشته باشیم. نظام آپارتاید با تفکیک نژادی مردم تلاش داشت اقلیت سفیدپوست این کشور را به شکل انحصاری در مسند قدرت نگه دارد. پس از برکناری نظام سیاسی آپارتاید در اوایل دهه نود، توجه بیشتر کنشگران به دولت مرکزی بود و وضع دولتهای محلی در ابتدا نادیده گرفته شد. اما در راستای دموکراتیک کردن حکومت و توزیع هسته قدرت در مرکز که از زمان آپارتاید باقی مانده بود، در سال ۱۹۹۳ برنامه «دوره گذار به دولت محلی» به تصویب رسید و در آن سه مرحله برای بازسازی دولت محلی در نظر گرفته شد.
با اینکه کنشگران و تحلیل‌گران سیاسی به این برنامه خوش‌بین بودند، توزیع قدرت در عمل بسیار پیچیده‌تر از انتظار بود. در آفریقای جنوبی مناطق سابقا سفیدپوست‌نشین حکومت‌های محلی کارآمدی داشتند، اما خارج از این مناطق هیچ حکومت محلی سرپایی وجود نداشت. به همین دلیل در خیلی از مناطق روستایی، حوزه کار حکومت محلی در دست حکمرانان سنتی باقی ماند که با آپارتاید همکاری کرده بودند. این حکمرانان محلی از زمان آپارتاید قدرت زیادی به دست آورده بودند و نمی‌خواستند در چارچوب و سیاست‌های دموکراتیک جدید تضعیف شوند. از بختیاری آنها بود که برنامه دوره گذار به دولت محلی به چگونگی تشکیل شورا در دولت محلی و دموکراتیک کردن ساختار درونی قدرت محلی در مناطق روستایی توجه چندانی نکرده بود. نتیجه آنکه رهبران سنتی توانستند قدرت خود را در دوره طولانی گذار ریشه‌دارتر کنند و مشارکت زنان در امر سیاسی محلی را مشکل تر کنند.
زنان و دولت محلی در آفریقای جنوبی
آفریقای جنوبی از نظر ابتکارهای دولتی در زمینه اصلاح ساختارها و سیاست‌های جنسیتی پیشتاز است. این کشور دارای مترقی ترین چارچوب‌های سیاست‌گذاری برای بهبود زندگی زنان است. با این حال، ساختارها و فرآیندهای مورد استفاده برای رسیدن به برابری جنسیتی در آفریقای جنوبی مخصوصا از منظر مردمی یا نگاه پایین به بالا مورد انتقاد بوده است.
در مرحله آغازین دوران گذار، استراتژی‌های دولت در مورد نمایندگی و مشارکت زنان در سطح محلی کاملا نادیده گرفته شد. با نزدیک‌تر شدن زمان واگذاری قدرت به دولتهای محلی، یک استراتژی‌های انتخاباتی برای ارتقای جایگاه زنان قرار گرفت و ناگزیر در سطح ملی اجرا شد. به تدریج، “برنامه ترویجگری جنسیتی” کمیسیون برابری جنسیتی را در زمینه ارتقای نمایندگی زنان در سطح محلی فعال ساخت. در آستانه انتخابات محلی سال ۲۰۰۰، کمیسیون کمپینی به راه انداخت تا حضور زنان را در دولت محلی افزایش دهد، و اطمینان حاصل کند که دولت به نیازها و منافع زنان بیش از پیش توجه نشان می‌دهد.
کمیسیون در افزایش حضور زنان تا حدی موفق بود، زیرا نسبت به انتخابات پیشین، نمایندگی زنان در تمامی شوراهای دولت محلی بیشتر شد. با این حال، این افزایش را می‌توان به “قانون ساختار شهرداری” مصوب سال ۱۹۹۸ مربوط دانست که در دستورالعمل خود معین کرده بود که پنجاه درصد کاندیداهای حزبی (برای شورای شهر) باید از زنان باشند. قانون دوره گذار همچنین خواستار حضور تعداد مساوی نمایندگان زن و مرد در کمیته‌های بخش‌ها شده بود. در اثر این دستورالعمل، تعداد زنان کنگره ملی آفریقا در رده محلی تا چهل و شش درصد افزایش داشت. تعدادی از این میزان افزایش به زنانی بر می گشت که در شوراهای محلی فعال بودند و در سطح بخش نیز انتخاب شدند. امری که نشان می‌داد حضور سیاسی زنان در سطوح دولت محلی در آفریقای جنوبی تا حدودی پذیرفته شده است. با این حال، نتایج فعالیت‌ها در کشور، مخصوصا در مناطق روستایی، ناهمگون بود. با اینکه سیستم نمایندگی تناسبی به نفع زنان روستایی است، دموکراسی جاافتاده باید قادر باشد کاندیداهای زن را که در انتخابات بخش موفق بوده اند نیز در خود بپذیرد.
دموکراسی سازی قوی و ضعیف در آفریقای جنوبی
با اینکه در انتخابات سال ۲۰۰۰ میزان حضور زنان در دولتهای محلی افزایشی چشمگیر داشت، سوال اساسی این است که این افزایش تا چه حد به برقراری نظامی غیرمتمرکز، دموکراتیک و مبتنی بر جنسیت منجر شده است. از دید بیرونی، کنگره ملی آفریقا دولت محلی توسعه‌گرا را به چشم وسیله‌ای برای رسیدن به توسعه ملی می‌دید. بنابراین، قدرت قانونی لازم برای خدمات‌رسانی به شهروندان به دولتهای محلی سپرده شد، و با این حال هر کدام از دولتهای محلی مسئول تامین بودجه خود تا میزان نود درصد بودند. دولت ملی شیفته پتانسیل‌های مدیریت غیرمتمرکز بود و به شکلی افراطی دست به تولید انبوهی از فرآیندهای بالا به پایین زد. دولت محلی توسعه‌گرا با این رویه بسادگی تبدیل شد به جایی که دولت مرکزی مسئولیت‌های خدمات‌رسانی خود را طی سلسله دستوراتی که پشتوانه بودجه‌ای نداشت به آن واگذار می‌کرد. در نتیجه، تمرکززدایی در آفریقای جنوبی ضعیف شد.
در آوریل سال ۲۰۰۴ سرانجام اقتصاد آفریقای جنوبی به ثبات رسید و دولت توانست افزایش بودجه برنامه‌های فقرزدایی را (از طریق مرکز) شروع کند. با این حال، منابع محدود و مسئولیت بیش از اندازه دولت محلی در خدمات‌رسانی جبران هزینه‌ها را (از طرف دریافت کنندگان خدمات) اجتناب ناپذیر کرده بود. تاثیر چنین وضعیتی بر فقرای شهرنشین ویرانگر بود. خانوارهایی که قدرت تامین هزینه‌ها را نداشتند با قطع خدمات رو‌به‌رو شدند، و همین روش به عنوان استراتژی تنبیهی عدم پرداخت برای کل یک باهمستان هم به کار گرفته شد. در برخی موارد، خدمات‌رسان ها تا جایی پیش رفتند که زیرساخت‌ها را از بین می‌بردند. در چنین شرایطی، استراتژی‌های غیرمتمرکز بالقوه برای دولتهای محلی و شهروندانشان خطرناکند.
عنصر اصلی دیگر در تمرکززدایی دموکراتیک تعهد قانونی به مشارکت عمومی، منجمله زنان به عنوان افراد دارای رای، در دولت محلی است. با این حال، تجربه‌های اولیه نشان داد که مسائل جنسیتی در مقابل دیگر اولویت‌های محلی معمولا نادیده گرفته می‌شوند. برای حل این معضل، باید ظرفیت مقامات محلی برای درک ابعاد جنسیتی مسئولیت‌ها و خدماتشان بالا برود. در کشوری که کنترل مرکزی قدرتمندی در کار است، تمرکززدایی دموکراتیک نیازمند پایبندی شدید جامعه مدنی سازمانیافته به مشارکت زنان در فرآیندهای توسعه محلی است. در کشورهایی نظیر آفریقای جنوبی، که سازمان‌های جامعه مدنی به چشم شرکای فرآیند توسعه دیده می‌شوند و شهروندان مسئول تامین هزینه‌های خدمات‌رسانی هستند چنین کاری دشوار است.
باید توجه داشت که آفریقای جنوبی پتانسیل فراوانی در اجرای موفق تمرکززدایی دموکراتیک دارد، اما دولت ملی کنترل سیاسی را بده بستان محسوب می‌کند، یعنی قدرت بیشتر در سطح محلی را به معنی قدرت کمتر در مرکز می‌بیند. رویکرد دولت به تمرکززدایی درخور دموکراسی‌سازی واقعی نیست و منابع کسانی را که نمی‌توانند هزینه خدمات‌رسانی را تامین کنند، تحت فشار می‌گذارد.
ترویجگران حقوق زن در آفریقای جنوبی سعی کرده‌اند بر سیاست‌های دولت محلی در زمینه مصرف عمومی و شرایط مربوط به مسکن، زیرساخت‌ها، و خدمات‌رسانی تاثیر بگذارند. تلاش‌های ایشان تا حدی موجب وارد شدن دستورکارهای توزیعی در سیاست محلی شده است. با این حال، در بازبینی ده سال اول دموکراسی از منظر تاثیر بر روی زنان، دولت آفریقای جنوبی پذیرفته است که گرچه در خدمات مسکن و دیگر خدمات تمایل به جانبداری جنسیتی کمتر شده و پیشرفت چشمگیری به وجود آمده، اما همچنان اکثریت خدمات به خانوارهای با سرپرست مرد تعلق می‌گیرد. پیامدهای خدمات نابرابر برای زنان قابل توجه است. وقتی خدمات به دلیل عدم پرداخت قطع می‌شود، معمولا این زنان هستند که از عواقب آن رنج می‌برند.
زنان از دوران آپارتاید در سطح محلی برای حل مسائلی نظیر بالا بودن کرایه خانه و قیمت خدمات فعالیت سازمانیافته داشته‌اند. در دوران آپارتاید این امید و انتظار وجود داشت که تعداد سازمانها و مشارکت زنان بالا برود، اما دیگر چنین نیست. زنان اکنون به اشکال آشنای تشکل‌های باهمستانی روی آورده‌اند که بر حمایت خانوادگی استوار است و در محدوده شبکه‌های کوچک و مورد اعتماد فعالیت می‌کند. با این حال، دانشوران چنین شبکه‌هایی را محل‌های بااهمیتی در فعالیت عمومی می‌دانند و اعتقاد دارند که پتانسیل مشارکت در حوزه سیاست و جامعه مدنی در چنین فعالیت‌هایی وجود دارد. از دل فعالیت‌های حمایتگرانه متقابل است که اکنون در میان زنان چالشی در قبال خدمات‌رسانی نامناسب یا مسئله غیرقابل تحمل بودن هزینه خدمات شکل گرفته است.
کلید اصلی مشارکت مدنی در دل کمیته‌های بخش‌ها نهفته است، که میزان حضور زنان در آنها افزایشی چشمگیر داشته است. با اینهمه، این سیاست‌های ملی و دولت مرکزی شایسته است که باعث می‌شود تمرکززدایی، سیاست‌های زنان، و فعالیت‌ها و سیاست‌های جنسیت‌محور در سطح محلی موثر واقع شود. در عین حال، اختلاف میان مناطق روستایی و شهری جدی است، و بنابراین بسیار مهم است که تجربه حکمرانی محلی روستایی و تمرکززدایی برای زنان از نظر دور نماند.
زنان، حکمرانی محلی روستایی، و سایه سنگین سنت
وقتی موقعیت حکمرانی محلی روستایی را در نظر می‌گیریم، اهمیت صاحبان نفوذ سنتی باید به خوبی درک شود. از نظر دولتهای ملی وجود این صاحبان نفوذ، که از قدرت‌های میراثی-خانوادگی برخوردارند و قدرتشان حاصل انتخاب دموکراتیک نیست، برای حکمرانی محلی توسعه‌گرا ضروری است. در دوران آپارتاید، اداره محلی روستا عموما در دست رهبران سنتی بود، و به خاطر اهمیت این رهبران کنار گذاشتن آنها دشوار است. ادامه این وضعیت به همین صورتی که هست، بدان معنی است که این رهبران چنان قدرتمند شده‌اند که در مقابل هرگونه مخالفتی مقاومت می‌کنند.
دولت ملی اصرار دارد که رهبران سنتی با بدنه انتخابی دموکراتیک و در چارچوب اصول قانون اساسی همکاری کنند. با این حال، این رهبران ثابت کرده‌اند که به هیچ وجه حاضر نیستند موقعیت خود را از دست بدهند. در فاصله بین انتخابات دولت محلی اول و دوم، رهبران سنتی موفق شدند اعلام روز انتخابات را سه بار به تاخیر بیاندازند تا مطمئن شوند که رئیس جمهور حاضر به پذیرش پیشنهادهای آنان برای حفظ قدرتشان است.
«قانون رهبری سنتی و چارچوب حکمرانی» در سال ۲۰۰۴ تصویب شد تا نقش رهبران سنتی را در دولت محلی تایید کند و موقعیت شوراهای سنتی را که حال باید داخل ساختارهای دولت محلی فعالیت کنند، روشن سازد. بخش سوم این قانون مقرر می‌کند که «باهمستان‌های سنتی» باید این شوراها را تشکیل دهند که شامل رهبران سنتی و اعضایی از باهمستان است که منتخب رهبر بزرگ محل هستند. این بخش از قانون به مقامات سنتی و سیستمی که به زمان استعمار برمی‌گردد جان بخشید، و پای قدرت ایشان را به سده بیست و یکم باز کرد.
نقش مقامات سنتی در دولت محلی توسعه‌گرا باعث شده مراکز تازه توسعه سنتی تحت حمایت دولت مسئول تامین اطلاعات، ارتباطات، و خدمات‌رسانی به مردم مناطق روستایی باشند. این وضعیت بدون شک برای زنان سودمند بوده، اما نکته عجیب آن است که مسئولان غیرانتخابی مرد همچنان در نزدیکترین سطح دولت محلی به مردم پرشمارند. قانون رهبری سنتی اصرار دارد که یک سوم رهبران باهمستان‌های سنتی باید زنان باشند، اما تمهیداتی روشن برای چگونگی انتخاب زنان در نظر گرفته نشده و در صورت عدم تمکین به قانون تنبیهی هم پیش بینی نشده است.
دولت بیش از هر حوزه دیگر در زمینه حق زنان در مالکیت زمین ناکام بوده است. رهبران سنتی در تصویب “قانون حق زمین اشتراکی” در سال ۲۰۰۳ همکاری داشتند. این قانون به شوراهای سنتی قدرت می‌دهد تا اداره امور اراضی را در دست گیرند. قواعد سنتی نسبت به زنانی که نمی‌توانند مالک زمین باشند، و اگر شوهرشان بمیرد تمامی حقوق خود را از دست می‌دهند، تبعیض‌آمیز است. رهبران سنتی همچنین دسترسی به زمین‌های اشتراکی را تحت کنترل خود دارند، و اغلب رهبران همچنان از اختصاص زمین به زنان سر باز می‌زنند. برای دولت ملی نیز همکاری با رهبران محلی مساله سیاسی مهم‌تری بوده تا اجرای اصول لییبرال دموکراتیک قانون اساسی.
این قانون با جنجال همراه بوده و مخصوصا مخالفت سازمان‌های زنان را برانگیخته است. شاید حتی بتوان به مخالفان حق داد که معتقدند این قانون به خاطر تاثیر منفی آن بر زنان خلاف قانون اساسی است. اما سازمان‌های زنان باید بتوانند شکایت از دولت را به دادگاه قانون اساسی بکشانند. نهایتا نفوذ زنان در این زمینه اندک بوده و مسئله حق زنان در مالکیت زمین همچنان حل نشده است. دسترسی زنان به منابع همچنان اندک است و به دست سطحی از دولت محدود شده که (به دلیل محلی بودن‌اش) در ظاهر باید به مردم نزدیک باشد.
می‌توان نتیجه گرفت با اینکه فرصت‌هایی در دولت محلی برای زنان شکل می‌گیرد، در آفریقای جنوبی، الگوهای برتری مردانه در فعالیت‌های عمومی و نیز عرف سنتی که از طرف رهبران محلی اعمال می شود، بر چشم انداز زنان برای رسیدن به حقوق دموکراتیک سایه افکنده است. بدتر از آن اینکه، نهادهای سنتی و غیررسمی حال در دولت محلی و رسمی ادغام شده‌اند. خدمات‌رسانی به افراد آسیب‌پذیر قیمتی دارد که با عنوان تامین هزینه توجیه می‌شود، و زنان به خصوص تاثیر منفی آن را حس کرده‌اند. این مطالعه موردی نشان می‌دهد که چطور دولت محلی و تمرکززدایی که در قالب نهادهای غیررسمی صورت می‌گیرد، دولت محلی را از بالابردن دسترسی زنان به دولت و حضورشان در آن باز می‌دارد.
زنان در آفریقای جنوبی با وجود حضور در سطوح بالاتر قدرت، جایگاهی در دولت محلی ندارند. این مشکل باید حل شود. همچنین به نظر می‌رسد فضا، توانایی، یا رهبری زنان برای سازماندهی علیه سیاست‌های غیرمتمرکز که منافع جنسیتی آنها را نادیده می‌گیرد غایب است. ساختارها و فرآیندها موجود است، و زنان باید از این فرصت‌ها بهره ببرند.
منافع رقیب بر سر دستیابی به قدرت و منابع در سطح دولت محلی طوری می‌توانند در هم تنیده شوند که عملا زنان را بیرون از گود قدرت نگاه دارند. نظام‌های روابط غیر رسمی در سطح محلی لزوما تابع دولت محلی نیستند و می‌توانند فضا را برای مشارکت زنان و رسیدگی به مسائل مهم زنان تنگ کنند. در بسیاری موارد انگیزه دولت مرکزی برای تمرکز زدایی ایجاد وضعیت برابرتر سیاسی و اجتماعی نیست بلکه افزایش بازده و کاهش تصدی‌گری و مشغله‌های کاری است. چنین انگیزه‌هایی احتمال توجه به مسائل مربوط به جنسیت را کمتر می‌کند.