چگونه می‌توان بودجه‌بندی دولتی را جنسیت آگاه کرد؟

در بسیاری از کشورها، بودجه‌های دولتی و سراسری معمولا ارجاع خاصی به مردان یا زنان ندارد، اما تاثیر این بودجه‌ها در زندگی زنان و مردان متفاوت است. وقتی بودجه‌بندی بدون توجه به جنسیت انجام می شود ممکن است خنثی و بی‌طرف به نظر بیاید، اما معمولا بر اساس درکی تبعیض آمیز و محدود از جنسیت است و در عمل به نابرابری جنسیتی دامن می‌زند. در واقع بودجه دولتی هرگز نمی‌تواند نسبت به جنسیت خنثی باشد و باید آگاهانه در جهت رفع تبعیض عمل کند. در این مقاله چند اقدام ابتکاری در کشورهای مختلف که برای بالابردن آگاهی جنسیتی در بودجه بندی دولتی انجام شده است را مرور می کنیم.

تعریف بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه

بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه (gender-responsive budgeting) به بودجه حکومتی اشاره دارد که به صراحت جنسیت را در هر بخش یا تمامی مراحل تصمیم‌گیری بر سر تخصیص منابع و درآمدزایی لحاظ می‌کند.

یکی از تفاوت های مهم بودجه‌بندی دولتی میان زنان و مردان اشتغال، درآمد و تعریف نیروی کاری است. در بسیاری از موارد میزان حقوق و همینطور میزان حقوق بازنشستگی زنان از مردان کمتر است. زنان همچنین به دلایل مختلف از جمله فرزندداری و کار خانگی سابقه کاری ناپیوسته و جسته و گریخته دارند، بنابراین کمتر از مردان از افزایش تجربه و حقوق بهره می برند و معمولا هنگام بازنشستگی از مزایای کمتری برخوردارند. در آمریکا برنامه‌های مالیاتی که به نفع ثروتمندان عمل می‌کند هم معمولا به نفع مردان و ضرر زنان تمام می‌شود، زیرا توزیع سرمایه به نسبت جنسیت و طبقه نامتناسب است: اکثر ثروتمندانی که می توانند از قوانین مالیات کمتر برای درآمد بیشتر بهره ببرند مردان هستند. اگر بودجه‌بندی دولتی به کار زنان در خانه و شکل کار ناپیوسته آنها به علت مسوولیت‌های دیگر توجه نکند، می‌تواند در عمل شکاف میان درآمد و دستمزد میان زنان و مردان را دامن بزند.

می‌توان گفت یکی از معیارهای مهم در ارزیابی بودجه‌بندی دولتی تعریف و درک حکومت از مسئولیت‌های خانوادگی زنان است. وظیفه نگهداری از کودکان از دید یک حکومت کاری بی‌مزد زنان قلمداد می‌شود و تحت حکومتی دیگر از دستمزد و مزایای دولتی برخوردار است. در کنار نگهداری از کودکان، زنان معمولا وظیفه نگهداری از اعضای بیمار یا سالمند خانواده را هم بر عهده دارند. به عنوان نمونه، وقتی در زامبیا مزایای درمان و بهداشت کاهش یافت، زنان اعتراض کردند که باید زمان بیشتری را صرف مراقبت از اعضای بیمار خانواده بکنند و نمی‌توانند مانند سابق به کارهای دیگر، بخصوص کارهای درآمدزا، بپردازند.

می بینیم که اگر بودجه‌بندی حکومتی از وظایف زنان غافل باشد و یا این وظایف را درخور دستمزد نیابد، می‌تواند در عمل به نابرابری زنان و مردان از نظر اقتصادی و تقسیم وظایف دامن بزند.

اولین جرقه‌های کار دولتی به سمت بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه

این دغدغه‌ها باعث شده است که در چندین دهه اخیر تمهیداتی در جهت بودجه‌بندی جنسیت-آگاه انجام شود. اولین اقدام در سطح دولتی از این دست در استرالیا در سال ۱۹۸۴ انجام شد. حکومت استرالیا تمامی بخش‌های اداری را موظف کرد که راجع به تاثیر برنامه هایشان روی زنان تحقیق کنند و حاصل تحقیق را در گزارش دولتی خود لحاظ کنند. حکومت همچنین از بدنه اداری خود درخواست کرد که راه‌کارهای برای بهبود عملکرد خود نسبت به نیازها و خواسته‌ّهای زنان ارایه دهند. تمامی ایالات استرالیا این برنامه سراسری دولت مرکزی را دنبال کردند و در برخی از ایالات اقدامات خلاقی برای مشمول کردن زنان در برنامه‌ریزی و تخصیص منابع به اجرا درآمد. اما خود حکومت مرکزی به اندازه کافی پیگیر برنامه‌اش نبود و انرژی اولیه اش برای رفع تبعیض به طول نیانجامید. بنابراین در عمل بودجه‌بندی جنسیتی در بعضی از ایالات ادامه یافت و در بعضی دیگر فراموش شد.

دو مثال دیگر بودجه‌بندی جنسیت-آگاه آفریقای جنوبی و فیلیپین است که برنامه استرالیا را در سال ۱۹۹۵ دنبال کردند. در آفریقای جنوبی، طی یک پروژه مشارکتی از سوی دو سازمان مردم‌نهاد و اعضای مجلس ملی، بودجه تمامی ۲۷ وزارتخانه دولتی بر اساس توجه به نیاز زنان و تاثیر بودجه بر زندگی زنان مورد ارزیابی قرار گرفت. همکاری پژوهشی سازمان‌های مردم‌نهاد با مجلس باعث شد مجلس اطلاعات مورد نیاز خود را به دست آورد و با برآوردی واقعی به سمت بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه قدم بردارد. حاصل این تمهیدات این شد که در آفریقای جنوبی تمامی کارگزاران دولتی موظف شدند  تا پنج درصد از بودجه خود را برای برنامه‌هایی کنار بگذارند که حساسیت به عامل جنسیت را در میان عوامل دست‌اندرکار و مجریان افزایش دهد.

پس از سه مورد مذکور، برنامه‌های مشابهی در کشورهای دیگر اجرا شد. مجری بیشتر این برنامه‌ها گروه‌هایی از جامعه مدنی بودند که تلاش می‌کردند بودجه دولتی را از دید جنسیتی ارزیابی کنند و روند بودجه بندی در مراحل مختلف چرخه بودجه و در سطوح مختلف دولت را به سمت یک برنامه‌ریزی جنسیت‌آگاه ترغیب کنند. تحقیق درباره چنین اقداماتی نشان می‌دهد که چند عامل می‌تواند در موفقیت این برنامه‌ها تاثیر ویژه داشته باشد:

– پشتیبانی و تعهد هم از سوی حکومت و هم ذی‌نفعان جامعه مدنی

– انتخاب سطح مناسب حکومتی (شهری، منطقه‌ای، سراسری) برای اجرای بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه

– انتخاب مرحله مناسب از چرخه بودجه برای ادغام تمهیدات جنسیت‌آگاه

– واکنش محیط سیاسی غالب نسبت به اقدام‌های ابتکاری در جهت آگاهی جنسیتی

– میزان دسترسی به کارشناس تخصصی و همینطور دسترسی به آمار و داده‌های تحت تاثیر بودجه که بر اساس جنسیت تفکیک شده باشند

بودجه‌بندی جنسیتی وقتی پیش می‌رود که هم افراد ذی‌نفع خارج از حکومت مروج و مبلغ پذیرش این بودجه‌بندی باشند و هم حکومت پشتیبان برابری جنسیتی باشد و از تبعیض جنسیتی آگاه باشد. مثلا در استرالیا اقدام ابتکاری حکومت مرکزی هیچگاه با کار سازمان‌های مردم‌نهاد فمینیستی تلفیق نشد و این باعث شد این نوع بودجه‌بندی در سطح دولتی تضعیف شود.

همانطور که اشاره شد، محیط سیاسی نیز در هنگام اجرای بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه بر پذیرش و مقبولیت آن تاثیر بسزا دارد. مثلا در روآندا، رییس جمهور هنگامی که در تلاش بود تا حکومت را در آستانه خطر ظهور جنگ داخلی و کشتار دسته جمعی متحد کند و از تفرقه جلوگیری کند، از بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه استفاده کرد تا بودجه به شکل عادلانه‌تری میان مردم تقسیم شود و فقر تا حدی از بین برود.

گنجاندن دید جنسیتی در مراحل بودجه‌بندی

بودجه‌بندی دولتی معمولا در چهار مرحله انجام می‌شود: آماده‌سازی، ملاحظات قانونی و تثبیت، اجرا، بررسی و ارزیابی. تمام این مراحل ظرفیت پذیرش دیدگاه جنسیت‌آگاه را دارند و تنها وقتی می‌توان گفت بودجه‌بندی به واقع جنسیت‌آگاه است که حساسیت نسبت به تبعیض جنسیتی از ابتدا تا انتها حضور داشته باشد.

در مرحله آماده‌سازی، بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه را می‌توان به شکل اصول راهنما در مشاوره کارگزاران و یا هنگام تصمیم‌گیری نهایی توسط مدیر اجرایی داخل کرد.

در حوزه ملاحظات قانونی و تثبیت بودجه، یک راهکار مفید این است که مجموعه‌ای از اصول اولیه راهنما و پیشنهادات قانونی به هدف برابری جنسیتی در اختیار قانون‌گذاران بودجه قرار بگیرد که آنها بتوانند ملاحظات قانونی بودجه‌بندی را با رفع تبعیض و ایجاد برابری همسو کنند و حتی از منظر قانونی پروژه‌های دولتی تبعیض‌آمیز را به چالش بکشند. ارائه چنین راهنمایی می‌تواند ادبیات قانون گذاری را نسبت به تبعیض علیه زنان حساس‌تر و آگاه‌تر کند. تلاش‌های عملی در این زمینه بسیار محدود بوده است. یک مثال آن «صندوق توسعه سازمان ملل برای زنان» است که در همکاری مجلس ملی هند یک دفترچه راهنمای اصول جنسیت‌آگاه در اختیار اعضای مجلس قرار داد و نمایندگان را تشویق کرد در بخش تخصیص بودجه اختیاری به بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه توجه کنند.

هنگام اجرای بودجه، بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه می‌تواند در چگونگی تخصیص بودجه و دیگر تصمیمات و نظارت کند و میزان عملی شدن اهداف جنسیت‌آگاه را مورد بررسی قرار دهد. چنین اقداماتی در کشورهایی مانند مکزیک و هند در حال انجام است.

توجه اغلب اقدامات برای لحاظ کردن جنسیت، به مرحله بررسی و ارزیابی معطوف است. یک تصمیم جنسیتی را می‌توان در بررسی مالی گنجاند که روی مخارج و تطبیق‌های مالی متمرکز است و یا در بررسی عملکرد گنجاند که روی نتایج متمرکز است.

ارزیابی برنامه‌های دولتی به نسبت آگاهی جنسیتی نیز سیاست‌گذاری آگاه به جنسیت تعیین می‌کند که آیا سیاست‌های کنونی نابرابری جنسیتی را احتمالا کاهش یا افزایش می‌دهند. برای مثال، در آفریقای جنوبی، تحلیل تاثیرات جنسیتی یک برنامه اصلاحات ارضی معلوم کرد که این سیاست قادر به تشخیص آندست از محدودیت‌های قانونی نیست که مانع دسترسی موثر زنان به زمین می‌شود.محققان بودجه بندی نشان داده اند که ارزیابی جنسیت‌آگاه از برنامه‌های اقتصادی و اجتماعی حکومت، فرصتی منحصر به فرد برای تحلیل، نقد و صحبت درباره تاثیر برنامه‌های دولتی بر زندگی زنان در اختیار قرار می‌دهد.

جدول زیر ظرفیت‌ها و راهکاری قابل بررسی بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه در چهار مرحله مذکور بودجه‌بندی را ارائه می‌دهد:

چالش‌های بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه

اجرای بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه همواره با چالش‌های سیاسی، اجرایی و اقتصادی مواجه بوده‌ است. یکی از چالش‌های مکرر این است که در اغلب کشورها جمع‌آوری داده‌های مخارج و درآمد دولت بدون توجه به جنسیت انجام می‌شود و این داده‌ها به خاطر فقدان تفکیک جنسیتی نمی‌توانند اطلاعات لازم برای تحلیل وضعیت فعلی را به دست بدهند، تحلیلی که لازمه اصلی اعمال بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه در فرآیند تعیین بودجه‌ است. بدون در دست داشتن داده، تغییر بودجه حکومتی جایز نیست و ممکن است حتی تاثیرات جنسیتی ناخواسته به همراه داشته باشد.

چالش دیگر فقدان کارشناس بودجه با حساسیت نسبت به تبعیض جنسیتی در حکومت ودر  جامعه مدنی است. اغلب اوقات، کارشناسان خارجی که با فرهنگ و شیوه سیاست‌گذاری‌های یک کشور آشنا نیستند، در راس اقدامات بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه قرار می‌گیرند. مثلا در سری‌لانکا، پیشنهادات ارائه شده از سوی مشاورین خارجی برای بودجه‌بندی جنسیتی با خصوصیات و نیازهای خاص آن کشور متناسب نبود. وقتی تصمیم به وارد کردن مقوله جنسیت در بودجه گرفته شد، باید ابزارهای تحلیلی مناسب و دانش بومی را به کار برد تا تفاوت‌های واقعی مخارج و درآمد بر زنان و مردان معلوم شود و راهکار ارائه شده با شیوه‌ها و سلایق بومی جور باشد.

یک حوزه چالش‌برانگیز دیگر در بودجه‌بندی دولتی تعیین مخارج دولت است. معمولا عمده این مخارج، مخارج اصلی محسوب می‌شوند و جای مانور ندارند. در کنار مخارج اصلی بودجه کمتری هم وجود دارد که تا حدی اجازه تخصیص بودجه به اقدامات و ایده‌های نو را می دهد. در تعیین مخارج دولتی، تعریف دو دسته از مخارج به عنوان وظیفه دولتی مستقیما در جهت برابری زنان و مردان عمل کنند: مخارجی که به طور مشخص بنا بر جنسیت تعیین می‌شوند (مانند مزایای دولتی برای زنان باردار شاغل)، مخارج در جهت ایجاد فرصت برابر که به جهت تغییر در ترکیب جنسیتی نیروی کار طراحی شده‌اند (مانند ترغیب مراکز کار به استخدام زنان و یا کارآفرینی برای زنان). در این بخش نیز بودجه بندی جنسیت‌آگاه با مشکلات خاص خود سروکله می‌زند. اینکه چه خرجی «اصلی» و چه خرجی «اضافی» باشد و مشکلات زنان تا چه اندازه دغدغه دولت باشد بر محاسبه و تعیین مخارج دولتی تاثیر مستقیم دارد.

یک روند توزیع بودجه دولتی دیگر که می‌تواند در جهت یا تضاد اهداف برابری باشد، عایدی‌های بین دولتی است (بودجه یا کمک مالی که دولت مرکزی به حکومت‌های محلی می‌دهد.) گاهی عایدی‌ها مشروط هستند و حکمرانی محلی در ازای دریافت موظف به رعایت اصول و خواسته‌هایی در هنگام خرج عایدی است. در عایدی‌ مشروط، می‌توان از حکومت خواست توجه به نیازهای زنان و هدف قراردادن برابری جنسیتی را جزو شروط دریافت عایدی بگذارد. اما در خیلی از مواقع عایدی دریافتی مشروط نیست و حکمرانی محلی مختار است آن را به شکلی که صلاح می‌بیند خرج کند. در این مواقع تحلیل جنسیت‌آگاه می‌تواند پیچیده‌تر باشد، زیرا ارزیابی پروژه محلی و نحوه تخصیص بودجه در سطح محلی هم به ویژگی‌های محلی بستگی دارد و هم به قوانین و اهداف دولتی.

در کل، اقدامات برای بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه جامع نبوده‌اند، اما بخش‌های خاصی از بودجه را با استفاده از این تکنیک‌ها تحلیل کرده‌اند. یک بودجه تمام و کمال باید تاثیرات جنسیتی را روی تمامی عملکردهای حکومت اندازه بگیرد و لازم است  تاثیرات سیاست‌های بر زندگی زنان و مردان را به دقت بررسی کند.  تا کنون هرگز چنین بودجه‌بندی جامعی صورت نگرفته است، اما اقدامات مشوق برای بودجه بندی جنسیت‌آگاه و بسط ابزارهای مناسب تحلیل بودجه همواره در حال رشد بوده‌اند و در کل باعث بهبود برابری جنسیتی در تعیین و تخصیص مخارج و بودجه دولتی شده‌اند.

بودجه‌بندی جنسیت‌آگاه روشی پایه‌ای برای رفع تبعیض میان زنان و مردان است. در کنار جنسیت باید توجه داشت که نابرابری‌هایی که به نژاد، قومیت، طبقه و سن نسبت داده می‌شوند می‌توانند به شکاف اجتماعی و اقتصادی دامن بزنند. اعمال برابری جنسیتی در اندازه‌گیری عملکرد، کارایی و برابری را با وضوح بیشتری بهبود می‌بخشد.