مسکن فقط کالای سرمایه‌ای نیست
دولت ایران به مسکن بیش از هر چیز به عنوان عامل توسعه اقتصاد و به راه انداختن صنعت نگاه می‌کند. دخالت دولت در بازار مسکن نیز به همین جهت صورت می‌گیرد نه برای تامین رفاه عمومی مردم.
«طرح مسکن اجتماعی، نامناسب برای جامعه و فرهنگ ایرانی است و باید برای طبقات مختلف اجتماعی مسکن تولید کنیم که البته تولید مسکن اقشار متوسط و کم درآمد جز اهداف اولویت‌دار ماست. … مسکن اجتماعی در هرکجای دنیا که رواج پیدا کرده است به عنوان مسکن‌های نشان‌دار شناخته شده است. عموماً این مناطق به مناطقی تبدیل شده که به واسطه فقر شاهد انواع و اقسام مشکلات و معضلات در آن، هستیم. مسکن اجتماعی در آمریکا و اروپا نیز به عنوان تجربه‌های ناموفق شناخته شده‌اند»
–خبرگزاری ایسنا، ۴ تیر ۱۳۹۸
این صحبت‌های محمد اسلامی وزیر راه و شهرسازی درباره برنامه‌ایست با نام «مسکن اجتماعی» که وزیر پیشینش، عباس احمد آخوندی در دولت یازدهم، با انتقاد شدید از مداخله دولت در ساخت مسکن در چارچوب سیاست مسکن مهر در دولت دهم، و به مثابه سیاست جایگزین آن دنبال کرد. سیاستی که نه تنها در عمل به برونداد عینی نرسید بلکه تاکید ایشان بر اصالت بازار آزاد در نامه استعفا نشان از یک تعارض فکری داشت. آیا این مسکن اجتماعی است که محل شکل‌گیری و تشدید معضلات می‌شود؟ تعریف مسکن اجتماعی چیست آیا صرفا ایده و برنامه یک وزیر بود؟ همچنین رییس‌جمهور روحانی در دیدار از مناطق زلزله زده کرمانشاه در آبان ۱۳۹۶ در برابر دوربین‌ها بیان کرد ورود دولت به ساخت و ساز مسکن ناکارآمد و فسادزا است و اینگونه شد که دولتش آغاز به واگذاری کامل مسکن مهر کرد اما باز در موضعی متفاوت در تیرماه امسال از شهرداری‌ها خواست در زمینه مسکن استیجاری فعالیت کنند. آیا رویکرد رییس‌جمهور درباره مداخله بخش عمومی (دربردارنده کلیه عناصر حکومت ملی و محلی) به عرصه مسکن در این سال‌ها تغییر کرده است؟ اصولا وظیفه حکومت در برابر موضوع مسکن چیست؟ سیاست‌های دولت‌های مختلف از جمله دو دولت روحانی و دولت احمدی‌نژاد چه وجه‌های تشابه و تفاوتی دارند؟ نوشته پیش رو تلاش می‌کند چارچوبی برای ردیابی پاسخ این پرسش‌ها ایجاد کند. [۱]
جایگاه حقوقی مسکن
مسکن از جمله نیازهای ابتدایی انسان به شمار می‌رود. در بند نخست ماده ۲۵ بیانیه حقوق بشر بین‌المللی ، دستیابی به مسکن در کنار خوراک و پوشاک و مراقبت‌های پزشکی و خدمات اجتماعی و امنیت از عناصر حداقل استاندارد زندگی سالم و همراه با بهروزی شمرده شده است. این موضوع در ماده ۱۱ میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۹۶۶) که به امضای ۱۵۳ کشور از جمله ایران رسیده است، تکرار شده است. در قانون اساسی کشورهای مختلفی نیز حق دستیابی به مسکن به عنوان حق اساسی مردم شناسایی شده است همچون سوئد (ماده دوم)، بلژیک (بند ۳ ماده ۲۳)، ایتالیا (ماده ۴۷)، اسپانیا (ماده ۴۷) و در بسیاری دیگر از کشورها همچون آلمان، دانمارک، اتریش در قوانین موضوعی این حق به رسمیت شناخته شده است. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۲۲، مسکن به عنوان یک حق به رسمیت شناخته شده است و در بند ۱۲ اصل سوم، بند نخست اصل ۴۳ و به طور بسیار آشکار و مستقل در اصل ۳۱ دولت موظف به تامین و پشتیبانی از مسکن با هدف رفع محرومیت از آن در کشور شده است. چنین موضوعی در قانون اساسی مشروطه قابل ردیابی نیست و از این جهت قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران متمایز و به نظر نگارنده پیشرو و اجتماع‌باورانه است.
ضرورت مداخله حکومت در عرصه موضوعی مسکن
این تاکید بسیار در متون حقوقی بین‌المللی و ملی بر حق دستیابی به مسکن برای چیست؟ مسکن در کنار اشتغال، سلامت و آموزش جزئی از خدمات رفاهی عمومی چهارگانه به شمار می‌آید که به عنوان نیازهای ابتدایی افراد برای بقاء، حفظ عزت نفس و همینطور حفظ شرایطی که بتوانند قابلیت‌هایشان را برای بهبود کیفیت زندگی‌شان ارتقا دهند، شناخته می‌شود. به این دلیل که برخورداری از این خدمات رفاهی و به طور خاص مسکن فقط مسئله‌ای فردی نیست؛ بلکه به عنوان یک نیاز اساسی، نبود شرایط لازم برای دستیابی همگان به مسکن یا در معرض آسیب قرار داشتن این شرایط، به بحرآن‌های اقتصادی و اجتماعی و بروز نارضایتی و در نتیجه شکل‌گیری اعتراض‌های مردمی، هرج‌ومرج، بحرآن‌های شهری و بحرآن‌های سیاسی می‌انجامد که زندگی همۀ اعضای جامعه را تحت تاثیر قرار می‌دهد و مشروعیت حکومت‌ها را دچار چالش می‌کند. از جمله می‌توان از بحران اقتصادی سال ۲۰۰۸ در جهان که از عرصه مسکن شروع شد یاد کرد و یا شورش‌های منطقه‌های جنوب تهران در اوایل دهه ۱۳۷۰ شمسی. این جنبه اجتماعی مسکن است. از همین روی امکان رویارویی با موضوع مسکن مشابه یک کالای خصوصی و واگذاری آن به بازار آزاد ممکن نیست. به‌اضافه آنکه:
۱) زمین به عنوان عنصر اصلی مسکن موهبتی طبیعی است و نه محصول کار انسان مشابه دیگر کالاها
۲) برخلاف کالاهای منقول، وابستگی آن به جغرافیا بر کیفیت آن اثرگذار است و آن را بدل به کالایی ناهمگن می‌کند.
به همین دلیل و ناتوانی بازار آزاد در تامین آن، ضرورت دارد تا حکومت‌ها در این عرصه مداخله کنند. از سوی دیگر به دلیل محدودیت در تولید مسکن و رقابت‌پذیری و استثنا پذیری ناشی از محدودیت زمین و سایر منابع و چیرگی مالکیت خصوصی بر آن در طول تاریخ، ویژگی‌های کالای خصوصی را نیز دارد تا ویژگی‌ای دوگانه پیدا کند. از همین روی چگونگی مداخله حکومت‌ها و اختیار رویکردی در برابر این ویژگی دوگانه محل چالش است.
شیوه‌های مداخله حکومت در عرصه مسکن
در چهارچوب مجموعه سیاست‌های برنامه‌ریزی، مدیریت و تامین مسکن، حکومت به شکل «مسکن اجتماعی» یا «مسکن عمومی»، مداخله می‌کند. این دو مسیر عبارتند از کنترل مستقیم و کنترل غیرمستقیم. کنترل مستقیم به معنی توزیع و بازتوزیع مستقیم مسکن و یا مصادره زمین و مسکن توسط بخش عمومی و کنترل غیر مستقیم دربرگیرنده ابزارهایی همچون دریافت مالیات بر ساخت، مبادله و استفاده از مسکن، ارائه خدمات شهری ارزان، و تهیۀ مقررات ساختمانی است. مجموعه مداخله‌ها در مسکن را می‌توان در گونه‌های سه‌گانۀ سازوکار سیاستگذاری مسکونی بر اساس سه نوع ماهیت دخالت حکومت، که نشان از گونه‌های حکومت مبتنی بر شیوه‌های گوناگون اقتصاد-سیاسی دارند، ردیابی و دسته‌بندی کرد:
نخست- سازوکار غیربازارسو (سوسیالیستی)،
دوم- سازوکار بازارسو (سرمایه‌داری) و
سوم- سیستم سرمایه‌داری رفاهی (حکومت رفاه).
سازوکار غیربازارسو با تمرکز بر جنبه اجتماعی مسکن و هدف تامین مسکن برای همگان و کنترل مستقیم و فراگیر در عرصه مسکن به مثابه جایگزین سازوکار بازار در کشورهای اروپای شرقی از دهه ۱۹۲۰ تا اواخر دهه ۱۹۶۰ بکار بسته شد. اما با توجه به اینکه نیازمند سرمایه بسیار بود، ناکارآمد بود و عملا به نفع سیاست‌های ایجاد اشتغال کنار گذاشته شد. سازوکار بازارسو پس از شکل‌گیری سیاست‌های خصوصی‌سازی، مقررات‌زدایی و تمرکززدایی در بریتانیا و ایالات متحده آمریکا از دهۀ ۱۹۸۰ میلادی ایجاد شد و از طریق سیاست‌های بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول در بیشتر جهان گسترش یافت و سیاستگذاری اجتماعی مسکن را تضعیف کرد. در این سازوکار مسکن کالای خصوصی شمرده و ویژگی‌های اجتماعی مسکن، نادیده گرفته و کاملا به بازار آزاد واگذار می‌شود. تنها برای گروه‌های اقتصادی بسیار فرودست سیاست‌های «تور ایمنی اجتماعی» بکار بسته می‌شود که مسکن با قیمت پایین‌تر از بازار از طریق ارائه یارانه یا توسط خیریه‌ها در اختیارشان قرار می‌گیرد. این سازوکار در عمل به شکل‌گیری بحران مسکن در این کشورها منجر شده است. به عنوان نمونه بر اساس گزارش سال ۲۰۱۹ یک موسسه اجتماعی[۲]، در کشور انگلستان وضعیت بدمسکنی از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۸ میلادی به میزان ۲۶۰ درصد، خیابان‌خوابی به میزان ۱۷۸ درصد، میزان مسکن اشتراکی از سال ۲۰۱۳ تا ۲۰۱۸ به میزان ۲۰۰ درصد، افزایش سن خانوارهای دارای مسکن و دیگر موارد بدتر شده‌اند تا بروز این بحران محرز شده و سیاستگذاری دولت‌های مختلف در پی رویارویی با آن برآیند. اما در میان این دو سر طیف، شکل‌هایی از سیاستگذاری یکپارچه مسکن وجود دارد که می‌توان آن را در چارچوب سرمایه‌داری رفاهی نام نهاد که در اروپای غربی و بریتانیا و تا حد کمتری در ایالات متحده آمریکا پس از جنگ جهانی دوم تا اواخر دهه ۱۹۷۰ میلادی گسترش یافت. این سیستم یکپارچه تلاش داشت تا میان سازوکار بازار آزاد که بر حقوق فردی تاکید دارد و حقوق شهروندان، وضعیت بهینه‌ای را پدید آورد که در آن هر دو بخش خصوصی و عمومی در تامین مسکن درگیر هستند. بدین ترتیب نه فقط امکان رویارویی با فقر پدید می‌آید بلکه با ایجاد فرصت‌های برابر درجامعه از نابرابری هم کاسته می‌شود. در این چارچوب از سیاست‌های کنترل مستقیم و غیرمستقیم به شکلی استفاده می‌شود تا شکست بازار در تامین مسکن را جبران کند و پشتیبان آن باشد نه جایگزین آن. از آن‌جایی باید آن را یک سیستم دانست که در کنار سایر خدمات رفاهی یعنی سلامت، آموزش و اشتغال کار می‌کند. با این حال به دلیل پیچیدگی‌های برنامه‌ریزی مسکونی و همچنین تقویت انگاره‌های بازارسو پس از بروز بحران اقتصادی اواخر دهه ۱۹۷۰ میلادی در حکومت رفاه در اروپای غربی، بازار خصوصی با گذشت زمان سیاستگذاری اجتماعی مسکن را به حاشیه راند. بخشی از کنار گذاردن این سیاست‌ها حاصل تبلیغات گسترده سازوکار بازار بود. به عنوان مثال مجتمع پرویت ایگو که مسکن عمومی مختص گروه‌های بسیار کم‌درآمد در شهر سنت‌لوئیس آمریکا بود، با کنار گذاشته شدن سیاست‌های خدمات رفاهی ناشی از «توافق جدید» دوران ریاست‌جمهوری روزولت و قطع پشتیبانی خدماتی از این مجتمع، رو به فرسودگی و زوال نهاد و در یک اقدام نمادین به بهانه تجمع معضلات شهری در این مجتمع، به صورت کنترل شده منفجر شد تا ابزار تبلیغاتی مقابله با سیاست‌های اجتماعی مسکن شود. هرچند که پس از این رخداد و تغییر رویکرد، سیاستگذاری اجتماعی مسکن در کشورهای دیگر، به صورت سیاست پخش و توزیع مسکن اجتماعی در کل شهر درآمد.
تجربه مداخله حکومت در مسکن در ایران
دستیابی به مسکن تقریبا از دهه ۱۳۳۰ شمسی بدل به یک چالش در ایران شد و در پی آن حکومت از برنامه سوم توسعه کشور و همینطور برنامه‌های شهری (به شکل رویارویی با فرسودگی شهری) به آن پرداخت. در دهه ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰ نهادهای قانونی و سازمانی لازم برای این موضوع به مرور شکل گرفتند که تا امروز هم تداوم دارند. اما مداخله حکومت بیشتر به شکل ارائه وام و تامین مسکن ارزان برای کارکنان حکومت بود و گروه‌های اقتصادی فرودست هدف این سیاست‌ها و برنامه‌ها نبودند تا جایی که به عنوان مثال در برنامه‌های رسمی شهر تهران از این موضوع یاد می‌شود که تا دهه ۱۳۷۰ همه مردم در طبقه متوسط اقتصادی قرار خواهند گرفت و فقر به کلی از بین می‌رود. سیاست مسکن عمومی به شکل محدود برای گروه‌هایی که مسکن خود را در اثر بلایا یا فعالیت عمرانی از دست می‌دادند اجرا می‌شد. این در حالی بود که سکونتگاه‌های غیررسمی در اطراف شهرهای بزرگ به ویژه تهران در حال افزایش بود. این رخدادها و رویه‌ها در دهه ۱۳۵۰ نیز ادامه یافت و به آن این مشکل جدید اضافه شد که خود حکومت، ناشی از اقتصاد سیاسی کشور، وارد سوداگری زمین و مسکن با هدف کسب سود شد که بدون شک بر شکل‌گیری بحران اجتماعی- سیاسی و رخداد انقلاب اثرگذار بود. دهه نخست پس از انقلاب سیاستگذاری اجتماعی مسکن تبدیل به رویکرد چیره شد اما به صورت بخشی، غیر یکپارچه و بسیار پراکنده و بی‌ضابطه و حتی آنگونه که آصف بیات در کتاب درخشان سیاست‌های خیابانی نشان می‌دهد، بعضا به شکل غیررسمی. برای نخستین بار گروه‌های فرودست، هدف سیاست‌ها می‌شوند که پیامد آن کنترل قیمت و حفظ استطاعت‌پذیری مسکن برای همگان است. اما بلافاصله پس از جنگ و ناشی از تغییر سیاست‌های جهانی که پیشتر تشریح شد و همینطور نگاه به ساخت‌وساز به مثابه موتور محرک توسعه، همان شکل ناقص سیاستگذاری اجتماعی مسکن هم کنار گذاشته شد و کاملا به سازوکار بازار واگذار شد تا جایی که در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه بر خلاف برنامه‌های قبلی هیچ سیاستی برای مدیریت و تامین مسکن گروه‌های اقتصادی فرودست ارائه نمی‌شود. این چارچوب سیاستگذاری بازارسو از دهه ۱۳۷۰ شمسی تاکنون (سال ۱۳۹۸) ادامه یافته است. وجه اشتراک سیاستگذاری مسکن میان تمامی این دوره‌ها، بجز دوره استثنایی دهه پس از انقلاب، نگاه به مسکن به مثابه موتور محرک توسعه کل کشور و رهایی از رکود است. یکی از اقدام‌های محدود حکومت‌ها برای ایجاد اشتغال، تحریک بازار مسکن و ساخت‌وساز بوده است و به همین دلیل به شکل‌های مختلف (فروش زمین‌های دولتی و ملی و منابع طبیعی، تراکم‌فروشی در شهرها و دیگر موارد مشابه) به سوداگری آن دامن می‌زنند. از همین روی گروه هدف سیاست‌ها به طور واقعی گروه‌های فرودست نیستند بلکه گروه‌های متوسط و فرادست هستند که توان مالی ورود به این بازار را دارند. حتی شیوه مداخله بخش عمومی در نواحی فرسوده و اسکان غیررسمی که در تمامی این سال‌ها چیره بوده است مبتنی بر ایجاد مالکیت خصوصی، نوسازی توسط بخش خصوصی و آماده‌سازی این نواحی برای جذب سرمایه بوده است که در نبود سیاست‌های رفاهی در عرصه مسکن و اشتغال، سبب بی‌مکان‌سازی گروه‌های فرودست از این نواحی می‌شود. بدین ترتیب سیاستگذاری اجتماعی جای خود را به پروژه‌سازی می‌دهد. سیاست‌های مسکن مهر هم در همین چارچوب قرار می‌گیرد که بدون شناسایی گروه‌های فرودست، صرفا ساخت‌وساز انبوه و سریع را در دستورکار قرار داد تا به مصرف گروه‌های متوسط و حتی خانه چندمی‌ها (همچون موارد زیاد در استان تهران) برسد. در چارچوب چنین رویکردی است که تعارض ظاهری سیاست‌های دولت کنونی هم روشن می‌شود، دولت صرفا به دنبال ایجاد رونق ساخت‌وساز در بخش خصوصی است، گروه هدف آن اهمیتی ندارد، از همین روی از هر روش و هر نامی برای انجام این کار استفاده می‌کند هرچند که گروه هدف بیشتر آن‌ها کارمندان دولت و گروه‌های اقتصادی متوسط هستند. این جریان کلی سیاستگذاری سبب شده است قیمت هر متر مربع واحد مسکونی در شهر تهران از سال ۱۳۷۰ تا ۱۳۹۵ حدودا ۹۲ برابر شود، تعداد واحد مسکونی خالی که متناسب با نیاز مردم نیست در کشور به حدود دو و نیم میلیون برسد و در برابر آن اسکان غیررسمی در ایران از حدود ۵ درصد هنگام انقلاب به بیش از ۱۵ درصد برسد. وضعیت آشکارا بحرانی است (البته اگر مبنای مقایسه وضعیت‌های بحرانی‌تر همچون ونزوئلا یا هند نباشد!). همه این شرایط با وجود الزام قانون اساسی برای حکومت به مداخله در مسکن است.
موخره
آنقدر که متخصصان مسکن و معماری و شهرسازی از بدنامی و شهرت منفی مجتمع پرویت ایگو برای موضع‌گیری در برابر سیاستگذاری اجتماعی مسکن (که بی‌شک شکل‌های بسیار متنوع‌تری دارد) یاد می‌کنند، احتمالا کمترین آگاهی را درباره تجمع فقر و جرم و جنایت در محله مرکز شهر[۳] نیویورک و چرایی منفجر نکردن آن دارند! یا به عنوان شاهدی آشکارتر برای ما، تجمع فقر در محله دروازه‌غار و باغ آذری و شوش و خاک سفید سابق. بنابراین دیگر «تجمع فقر و جرم» به عنوان دلیل برای کنار کشیدن از وظیفه قانونی و عرفی حکومت پذیرفتنی نیست، یا نباید باشد. این تجمع‌ها اتفاقا نه پیامد مداخله حکومت بلکه برونداد مستقیم رهایی و واگذاری تمامی عناصر جامعه به آغوش بازار آزاد است. عناصری همچون خدمات رفاهی چهارگانه که با داشتن ابعاد اجتماعی نمی‌توانند و نباید کالایی شوند. اما بر خلاف آن دولت‌های مختلف از دهه ۱۳۷۰ با روندی رو به رشد به آن پرداخته‌اند که به شکل نمادین در ابلاغ اصل ۴۴، خصوصی‌سازی‌های دولت احمدی‌نژاد، تصویر رییس‌جمهور با دیوارهای ریخته مسکن مهر، اصالت‌بخشی به بازار در نامه استعفای عباس آخوندی و نقد ساده اسلامی از مسکن اجتماعی مشهود است. حق ملت آن است تا دولت‌ها از رویکرد به مسکن به مثابه موتور محرک توسعه و اشتغال، به سمت سیاستگذاری رفاهی آن و ایجاد سیستم کاملی با سیاستگذاری رفاهی در سه عرصه دیگر پیش روند.
[۱] بخشی از مطالب این نوشته به شکل علمی قابل ردیابی در این دو مقاله از همین نویسنده است: دانشپور، زهره و شفیعی، امیر (۱۳۹۷). تحلیل نابرابری فضایی در سیستم مسکونی شهر تهران. مجله جغرافیا و توسعه، شماره ۵۲. [۲] crisis.org.uk [۳] Midtown
منتشر شده در مجله حق ملت، شماره ۴، مهر و آبان ۱۳۹۸ صفحات ۳۲-۳۷