از نفرین نفتی تا ثروت نفتی

نفت برای بسیاری از کشورهای عمده تولیدکننده آن بیشتر از آنکه مسبب خیر و برکت باشد تشدید کننده فساد، عدم توسعه و بی‌ثباتی اقتصادی- سیاسی بوده است. در غالب کشورهایی که نفت و گاز برای اولین بار در آنها یافت شده است پس از چند سال جریان دلارهای نفتی رویای ثروت بادآورده نفتی را در مدت کوتاهی به کابوس بدل کرده است. خوان پابلو پرز آلفونسو وزیر نفت سابق ونزوئلا نفت را به مدفوع شیطان تشبیه کرده و شیخ احمد یمانی وزیر نفت مشهور عربستان سعودی در دهه هفتاد و هشتاد میلادی معروف است که گفته است «کاش به جای نفت آب پیدا می‌کردیم».

بر اساس تئوری «نفرین نفت»، دولت‌هایی که به درآمدهای سرشار نفتی دست یافته‌اند غالبا این درآمدها را حیف و میل کرده‌اند. از سوی دیگر رانت نفتی موجب گسترش فساد سیاسی اقتصادی و شکل‌گیری جریان‌های اولیگارشی شده است که به پا گرفتن و تداوم استبداد در این کشورها کمک کرده‌اند.

ترکیب «نفرین نفت» (۱) چندین دهه است که توسط محققان علوم سیاسی برای توصیف عدم توسعه اقتصادی/سیاسی و فساد گسترده در کشورهای تولیدکننده عمده نفتی استفاده می‌شود. بر اساس این تئوری دولت‌هایی که به درآمدهای سرشار نفتی دست یافته‌اند غالبا این درآمدها را حیف و میل کرده‌اند. از سوی دیگر رانت نفتی موجب گسترش فساد سیاسی اقتصادی و شکل‌گیری جریان‌های اولیگارشی شده است که به پا گرفتن و تداوم استبداد در این کشورها کمک کرده‌اند. به لحاظ اقتصادی جریان دلارهای نفتی سبب افزایش ارزش پول ملی، قیمت‌ها و کاهش کارآمدی، بازدهی و توان رقابت بخش‌های غیرنفتی اقتصاد شده است. رفته‌رفته در گذر زمان چنین فرآیندهایی باعث از میان رفتن بخش‌های غیر نفتی اقتصاد و شیوع آنچه که به آن بیماری هلندی (۲) گفته می‌شود شده است. وابستگی شدید به درآمدهای نفتی در دورانی که در اوج سیکل قیمتی مواد خام قرار داریم منجر به گسترش فساد مالی، حیف و میل و تورم شده و در دورانی که قیمت نفت سقوط می‌کند منجر به رکود جدی و ریاضت اقتصادی می‌شود. بر اساس تئوری نفرین نفتی یا نفرین منابع زیر زمینی، گویی عاملی ذاتی در درآمدهایی که به واسطه صادرات گسترده منابع زیرزمینی به دست می آیند وجود دارد که مسبب عدم توسعه و فساد می‌شود.

در کشورمان ایران دهه‌ها عدم توسعه و فساد سیاسی/اقتصادی در کنار درآمدهای سرشار نفتی بسیاری از کسانی که در حوزه سیاست و اقتصاد قلم می‌زنند را به تبلیغ سیاست کوتاه کردن دست دولت از نفت و خصوصی‌سازی صنعت نفت سوق داده است. صاحبنظرانی همانند موسی غنی‌نژاد و عباس عبدی بر اساس تئوری نفرین نفتی و با این تصور که می‌توان مرز مشخصی میان دولت و بخش خصوصی در ایران تعیین کرد و بخش خصوصی بالذات سالم و کارآمد است، خلع ید دولت از صنعت نفت و درآمدهای نفتی را تبلیغ کرده‌ و آنرا راه درمان سیاست و اقتصاد در ایران معرفی کرده‌اند. در ادامه این ایده خصوصی‌سازی صنعت نفت در دولت های اخیر ایران بخشی اصلی از سیاست‌های خصوصی‌سازی بوده است.

سوالی که باید پرسید این است که آیا درآمدهای نفتی برپایه تئوری نفرین نفتی به خودی خود سبب عدم توسعه، فساد و استبداد می‌شوند و یا برعکس مشکل وجود رویه های سیاسی غیردمکراتیک و غیر شفاف است و درآمدهای نفتی تنها این رویه ها را تشدید می کنند؟

سوالی که باید پرسید این است که آیا درآمدهای نفتی برپایه تئوری نفرین نفتی به خودی خود سبب عدم توسعه، فساد و استبداد می‌شوند و یا برعکس مشکل وجود رویه‌های سیاسی غیردمکراتیک و غیرشفاف است و درآمدهای نفتی تنها این رویه ها را تشدید می‌کنند؟ هنگامی که پاسخ این سوال را بیابیم پی خواهیم برد که چه سیاستی درمان عدم توسعه و فساد در کشورهای نفتی همانند ایران است: خارج کردن صنعت نفت از دست دولت و یا دمکراتیزه و شفاف کردن ساختار دولت؟

برای پاسخ به این سوال نگاهی به تجربه کشور نروژ از درآمدهای نفتی‌اش راهگشا خواهد بود. بر اساس ایده نفرین نفت در نروژ با جمعیتی کمتر از ۱۰% جمعیت ایران و نسبت درآمدهای نفتی به تولید ناخالص ملی بسیار بیشتر از ایران، اثرات درآمدهای نفتی بر سیاست و اقتصاد بایستی بسیار وخیم‌تر از ایران باشد چرا که دولت در حیف و میل درآمدهای نفتی سرشار و فساد دستش بسیار بازتر خواهد بود. نروژ اما از معدود کشورهای تولیدکننده عمده نفت است که درآمدهای نفتی در آن منجر به فساد، ناکارآمدی بخش خصوصی و حیف و میل درآمدهای نفتی نشده. نروژ از دهه هفتاد که نفت در دریای شمال کشف شد بیش از ۳۵ میلیارد بشکه نفت و گاز صادر کرده است و ششمین تولیدکننده نفت خام و از بزرگترین صادرکنندگان گاز در دنیا به شمار می‌رود.

بر اساس ایده نفرین نفت در نروژ با جمعیتی کمتر از ۱۰% جمعیت ایران و نسبت درآمدهای نفتی به تولید ناخالص ملی بسیار بیشتر از ایران، اثرات درآمدهای نفتی بر سیاست و اقتصاد بایستی بسیار وخیم‌تر از ایران باشد چرا که دولت در حیف و میل درآمدهای نفتی سرشار و فساد دستش بسیار بازتر خواهد بود.

در نروژ به جای عقب‌ماندگی بخش خصوصی در نتیجه درآمدهای نفتی، کمپانی‌های معتبر نفتی، ساخت و ساز و سرویس به‌وجود آمده‌اند که در زمینه توسعه میادین نفتی و گازی زیردریایی از بهترین‌ها در دنیا هستند. شرکت نفت نروژی استات‌اویل که دولت نروژ صاحب اکثریت مطلق سهام آن است از معروف‌ترین و بزرگترین شرکت‌های بین‌المللی اکتشاف و استخراج نفت است. از سال ۱۹۹۶ تنها بخش بسیار کوچکی از درآمدهای نفتی –کمتر از ۴٪- هزینه بودجه دولت شده و مابقی درآمدها در صندوق ثروت ملی نروژ ذخیره شده است. اندازه صندوق ثروت ملی نروژ که بزرگترین در نوع خود در دنیاست بیش از ۸۳۰ میلیارد دلار است که در سهام، اوراق قرضه خارجی و مستغلات در نقاط مختلف دنیا سرمایه‌گذاری شده است. گفته می‌شود که اگر کل سهام شرکت‌های موجود در دنیا را در نظر بگیریم صندوق ثروت ملی نروژ صاحب بین ۱ تا ۲٪ سهام تمام کمپانی‌های دنیاست.

تجربه موفقیت‌آمیز نروژ در درآمدهای نفتی اش به واسطه خصوصی‌سازی نفت و کوتاه کردن دست دولت از آن نبوده است. برعکس، دولت نروژ از همان ابتدای اکتشاف نفت در این کشور توسط شرکت آمریکایی فیلیپس با جدیت در برنامه‌ریزی و کنترل برنامه‌های اکتشاف و استخراج نفت و گاز حضور داشته است. دولت نروژ در هنگام کشف میدان نفتی عظیم اکوفیسک در دریای شمال با مشکلی که کشورهای تولیدکننده نفت دهه‌ها با آن دست به گریبان بوده‌اند روبرو شد. اگر شما بیش از حد به شرکت‌های خارجی اتکا کنید تنها بخش اندکی از ثروت نفت در کشور باقی خواهد ماند و اگر شما یک بخش بزرگ دولتی نفتی فاقد شفافیت و پاسخگویی سیاسی بسازید نتیجه فساد و ناکارآمدی خواهد بود. در برابر چنین مشکلی دولت وقت چپ‌گرای نروژ مسیر دخالت مستقیم و گسترده در بخش نفتی را با شرط پیاده‌سازی یک سیستم شفاف و پاسخگوی سیاسی پیمود.

شخصی که پایه‌های سیاست نفتی نروژ را در دهه هفتاد میلادی پایه‌ریزی کرد یک مهاجر عراقی به نام فاروق القاسم بود. القاسم در دهه شصت میلادی به دلیل بیماری فرزندش از شرکت ملی نفت عراق استعفا داد. پس از استعفا او به همراه همسر نروژی خود به نروژ آمده و پس از مدت کوتاهی به استخدام اداره کوچک برنامه‌ریزی نفت نروژ درآمد. هنگامی که القاسم در بدو ورودش به نروژ توسط دولت استخدام شد تجربه‌اش از نقش شرکت‌های بین‌المللی در صنعت نفت عراق او را به یک طرفدار تمام عیار حضور دولت در بخش نفت تبدیل کرده بود. معروف است که القاسم به همراه همکار نروژی خود اصول سیاست نفتی نروژ را در تابستان ۱۹۷۱ در یک کلبه کوچک در جنگل‌های اطراف اوسلو طراحی کرد. برنامه‌ای که بر اساس آن «کمیته نفتی نروژ» به عنوان کنترل‌کننده صنعت نفت و استات‌اویل به عنوان شرکت ملی نفت نروژ به وجود آمدند. بر اساس این برنامه کمیته نفتی نروژ به عنوان یک نهاد مستقل وظیفه نظارت بر فعالیت‌های شرکت ملی نفت نروژ و باقی شرکت‌های نفتی فعال در دریای شمال را به عهده گرفت. فاروق و تیم او که ریاست کمیته نفتی نروژ را به عهده گرفتند اطمینان حاصل کردند که برنامه‌ها و دخل و خرج‌های شرکت ملی نفت نروژ با حداکثر شفافیت و پاسخگویی طراحی و اجرا می‌شوند. کمیته نفتی نروژ به شرکت‌های داخلی و خارجی نفتی نروژ فشار وارد کرد که با استفاده از تکنولوژی‌های نوین نرخ بازیافت نفت را که در باقی نقاط جهان در حدود ۲۵٪ است تا ۴۵٪ افزایش دهند. این سیاست موجب موجی از نوآوری در صنعت نفت نروژ شد و به شکل‌گیری صنعت بومی پیشرفته نفتی در نروژ انجامید.

به واسطه وجود ساختار یک دولت رفاه پرقدرت، اتحادیه‌های کارگری و درصد بالای مالیاتی که شرکت‌های نفتی مجبور به پرداخت آن هستند، پس از خصوصی‌سازی استات‌اویل همچنان صنعت نفت نروژ به شکلی عمومی و شفاف کنترل می‌شود تا اطمینان حاصل شود که اکثریت جامعه و نه تنها بخش کوچکی از الیت های سیاسی اقتصادی از ثروت نفت بهره‌مند می‌شوند.

دولت نروژ در مواجهه با شرکت‌های بین‌المللی نفتی از ابتدا بر ایجاد اتحادیه‌های کارگری نفتی تاکید کرد. اتحادیه‌های کارگران نفتی نروژ در مواجهه با مسائل ایمنی و حوادث کاری موج گسترده‌ای از اعتصابات را در دهه‌های اخیر به راه انداختند که نتیجه آن ایجاد قانون جامع ایمنی صنعت نفت بود که یکی از سختگیرانه‌ترین و ایمن‌ترین قوانین موجود در صنعت نفت در جهان است. از سوی دیگر اتحادیه‌های پرقدرت کارگری با مجبور کردن کارفرماها به ایجاد فضای کاری مناسب و آموزش باعث رشد قابل توجه بهره‌وری نیروی کار نروژ در بخش نفت و گاز شدند. به گونه‌ای که در سال‌های اخیر نیروی کار نروژ یکی از بالاترین نرخ‌های بهره‌وری را در جهان از آن خود کرده است.

در برابر این سیاست‌های جامع دخالت‌گرایانه دولتی در صنعت نفت از اواخر دهه نود هم‌زمان با رشد سیاست‌های نئولیبرال در اقصی نقاط جهان، دولت نروژ اقدام به خصوصی‌سازی شرکت ملی نفت نروژ استات‌اویل کرد. پس از خصوصی‌سازی اگرچه مدیریت استات‌اویل از دولت مستقل شد اما همچنان بیش از ۷۰٪ سهام این شرکت در اختیار دولت بوده و کمیته نفتی نروژ همچنان بازوی پرقدرت دولت در کنترل صنعت نفت به شمار می‌رود. از سوی دیگر به واسطه وجود ساختار یک دولت رفاه پرقدرت، اتحادیه‌های کارگری و درصد بالای مالیاتی که شرکت‌های نفتی مجبور به پرداخت آن هستند، پس از خصوصی‌سازی استات‌اویل همچنان صنعت نفت نروژ به شکلی عمومی و شفاف کنترل می‌شود تا اطمینان حاصل شود که اکثریت جامعه و نه تنها بخش کوچکی از الیت های سیاسی اقتصادی از ثروت نفت بهره‌مند می‌شوند.

در نقطه مقابل تجربه موفق نروژ، در ایران فقدان شفافیت سیاسی و پاسخگویی در طول چند دهه منجر به ایجاد سیستمی ناکارآمد و فاسد در صنعت نفت به طور خاص و در اقتصاد کشور به شکل کلی شده  است. سیستمی که در آن نه اتحادیه‌های کارگری وجود دارند که دولت و کمپانی‌ها را به سرمایه‌گذاری در ایمنی محل کار و آموزش مجبور کرده و منجر به افزایش تخصص و بهره‌وری نیروی کار شوند و نه نهادهای مستقل بازرسی که روند اکتشاف و توسعه میادین نفت و گاز را کنترل کنند. این فقدان شفافیت و پاسخگویی در حوزه کلان اقتصادی در تلاقی با درآمدهای نفتی سبب شده که تجربه ایران از ثروت نفتی‌اش به کابوسی سیاسی، اقتصادی و زیست محیطی بدل گردد.

خصوصی‌سازی صنعت نفت در ایران در فقدان پیش‌زمینه‌های لازم، تنها منجر به شکل‌گیری لایه جدیدی از اولیگارشی نفتی و مخدوش شدن هر چه بیشتر ساختار سیاسی اقتصادی کشور خواهد شد. تجربه‌ای که در دیگر صنایع خصوصی شده کشور مدت‌هاست با آن آشنا هستیم.

عاملی که نروژ را با وجود درآمدهای بیشتر نفتی به نسبت جمعیت به نمونه موفق کشوری نفتی بدل کرد نه خصوصی‌سازی‌هایی که تنها چند سال از عمرشان می‌گذرد بلکه ساختار دمکراتیک و شفاف سیاسی در کنار وجود نیروی کار سازمان یافته و اتحادیه‌های کارگری بوده است. خصوصی‌سازی صنعت نفت در ایران در فقدان چنین پیش‌زمینه‌هایی تنها منجر به شکل‌گیری لایه جدیدی از اولیگارشی نفتی و مخدوش شدن هر چه بیشتر ساختار سیاسی اقتصادی کشور خواهد شد. تجربه‌ای که در دیگر صنایع خصوصی شده کشور مدت‌هاست با آن آشنا هستیم. از سوی دیگر اگر در کشور ساختاری شفاف و پاسخگو ایجاد شده و اتحادیه‌های کارگری شکل گیرند، باید پرسید که با توجه به تجربه نروژ دیگر چه دلیلی برای خصوصی‌سازی وجود خواهد داشت؟

پانوشت ها:

۱- Oil curse

۲- اصطلاح بیماری هلندی برای اولین بار برای توصیف اثرات مخرب درآمدهای ناشی از صادرات گاز دریای شمال توسط هلند استفاده شده است.