چگونه یک پروژه نوسازی مشارکتی در هند به تفرقه و جدل کشیده شد

زاغه کولامناگار (Kulamnagar) یکی از بزرگترین زاغه‌های حومه شهر تریواندروم (Trivandrum) در ایالت کرالا (Kerala) در هندوستان است. این زاغه در اواسط قرن بیستم به شکل تدریجی توسط جمعی از مسلمانان و هندوهای فقیر شکل گرفت. در این زاغه کارهای غیرقانونی مانند تولید غیرقانونی الکل، فروش موادمخدر رایج بود و از زمان پیدایش زاغه چند طرح حکومتی از جمله طرح سراسری «ماموریت ملی نوسازی شهری جواهر لعل‌نهر» – که گل سرسبد برنامه‌های هند برای بازسازی شهری محسوب می‌شود – در پی سامان‌دهی به وضعیت این زاغه شد. سازمان‌های زنان در اجرای این طرح‌ها نقش داشتند و تلاش‌شان این بود که سامان‌دهی به شکل مشارکتی انجام شود و نظر و نیاز ساکنین زاغه درنظر گرفته شود. اما در عمل مسیر پروژه های سامان دهی با بحران‌های پیش بینی نشده مواجه شد و به یک معضل حساس در زاغه بدل شد. در این مقاله نشان می‌دهیم که چطور کاستی‌های پروژه‌های دولتی می‌تواند باعث شود گروه‌های غیررسمی بدون حس مسوولیت در پروژه دخیل شوند و با تصمیمات و کارهای سرخود به پروژه لطمه بزند. این وضعیت بارها و به شکل‌های مختلف در پروژه‌های برنامه‌ریزی شهری اتفاق افتاده است. فعالیت‌های سرخود در حکمرانی، می‌تواند باورهای جنسیت‌زده در رهبری و اجرای پروژه‌های شهری را تقویت و بازتولید کند.

رابطه پیچیده سازمان‌های مردم‌نهاد زنان کرالا و پروژه نوسازی

در هند همواره یک سر بحث پروژه‌های ملی نوسازی مشمول کردن زنان در روند تصمیم‌گیری و اجرای پروژه‌ها بوده است. به عنوان مثال یک نهاد دولتی به نام کودامبَشری (Kudambashree) که یک برنامه برای فقرزدایی و توانمندسازی زنان است توانست با رای‌زنی در پروژه‌های توسعه شهری فرصتی برای اتخاد سمت‌های رهبری برای زنان ایجاد کند. هنگام اجرای «ماموریت ملی نوسازی شهری جواهر لعل نهرو»، کودامبشری به عنوان یک کارگزار پایه‌ای همکار پروژه شد. مضاف بر نهادهای همچون کودامبشری ، پروژه‌های توانمند‌سازی دیگر که تلاش می‌کردند برخی از قدرت‌های دولت مرکزی را به دولت محلی واگذار کنند نیز زنان را به مشارکت در حکمرانی محلی تشویق کردند و فضای خوبی برای حضور و فعالیت آنها ایجاد کردند. اما تمام این فعالیت‌ها باید زیر چتر برنامه نوسازی شهری ملی جواهر لعل‌نهرو عمل می‌کردند و در مواردی ساختار حکمرانی در ایالت کرالا اجرای سراسری یک پروژه را دچار مشکل می کرد.

ویژگی‌های ایالت کرالا

ایالات کرالا به خاطر شیوه حکمرانی مشارکتی و تلاش برای تمرکززدایی (انتقال قدرت از مرکز به حاشیه) مورد توجه و تجلیل منتقدان هند بوده‌است. برای انتقال قدرت به محلات، شهرداری کرالا برای هر روستا یا محله‌ای که بیش از  صدهزار نفر جمعیت داشت یک کمیته‌ بخش‌داری که به عنوان سومین رده حکومتی قدرت اجرایی خوبی برای رفع نیازهای خاص مردم داشت. این کمیته‌های بخش‌داری در برنامه‌های مختلفی از جمله رفاه اجتماعی تا آمایش زمین صاحب اختیار‌اند. تعیین اولویت‌های توسعه محلی نیز در دست کمیته‌ ها است و شهرداری دخل و تصرفی در تصمیم‌های کمیته ندارد. شهر تریواندروم، مرکز ایالت کرالا، از صد بخش تشکیل شده است که یک مدیریت کمیته یک سوم آنها به صورت چرخشی برای زنان کنار گذاشته است. در چنین ساختار حکمرانی فرصت مشارکت مردمی به طور ویژه در سه رده ایجاد شده است: جامعه توسعه باهمستان (CDS) در سطح شهرداری، انجمن توسعه محلاتی (ADS) در سطح کمیته بخش داری و گروه‌های محلاتی (NHG) در سطح محله که معمولا متشکل از ۱۵ تا ۴۰ زن است. مسئولیت عمده حکمرانی شهری به دست کودامبشری سپرده شده است. هدف این کار کاهش فقر و تلاش جهت ایجاد فضا برای مداخله زنان فقیر است.

با وجود تمهیدات ساختاری برای مشارکت تمامی اقشار و احزاب، فضاهای مذکور به ناگزیر تحت تاثیر گروه های سیاسی و فرهنگی هستند و هر حزبی که قدرت بیشتری داشته باشد، نفوذ بالاتری در فرصت‌های مشارکتی دارد. کودامبشری  با وجود نقش برجسته در حکمرانی مشارکتی و به خصوص مشارکت زنان از چند لحاظ مورد نقد و اعتراض قرار گرفته است. اولا، کدوم‌باشری توسط جبهه چپ دموکراتیک (LDF) راه‌اندازی شده است و خود این جبهه توسط کمونیست‌های هندی ایجاد شده است. طبعا هر فعالیت کودامبشری  به چشم تلاشی از سوی این جبهه  برای استفاده از حکمرانی مشارکتی در جهت چیرگی بر رقبای سیاسی است. در واکنش به ادعای جانبداری حزبی، کودامبشری  برای سمت‌های رده بالای خود یک انتخابات رسمی برگزار کرده است که زنان را درگیر عرصه شدیدا رقابتی سیاست‌های محلی حزبی می‌کشاند. این درگیر شدن سیاسی برای زنان هم نتایج مثبت و هم منفی دارد.

به علاوه، کودامبشری آرمان‌های فمینیستی تناقض‌آمیزی دارد. آرمان کدوم‌باشری تقویت مشارکت و صدای زنان همراه با تعهد به هنجارهای محافظه‌کارانه و حفظ ارزش‌های خانوادگی است. از زنان در کودامبشری  انتظار می‌رود که نقش‌هایی سنتی را حفظ کنند و مطیع تصمیمات و دستورات رده بالاتر باشند و اغلب تنها کسانی که سرمایه اجتماعی قابل ملاحظه‌ای دارند، قادر به فرا رفتن از این نقش‌ها هستند. بنابراین، زنانی که از کاست‌های پایین جامعه می‌آیند با وجود بهره‌گیری از فضای مشارکتی، بدون حمایت مالی و اجتماعی برای اثبات جایگاه خود دچار مشکل می‌شوند. کودامبشری  به زنان زاغه‌نشین راه‌های سازمانی و تشکیلاتی کسب قدرت ارائه می‌دهد، اما بهره‌گیری از آن مستلزم مذاکرات راهبردی و شناخت محیط سیاسی و پیچ و خم کار سازمانی است.

بحران و کشمکش هنگام اجرای ماموریت ملی نوسازی در کرالا

در ماموریت سراسری نوسازی هند، شصت درصد از هزینه‌های طراحی شهری برای بهبود زاغه‌ها کنار گذاشته شد. یک سازمان مردم‌نهاد محلی در کرالا به نام ساستکو (Sustco) مامور شد تا پروژه‌ را در زاغه کولامناگار به انجام رساند که پیشنهاد کرد خانه‌های موجود تخریب شود و به جای آنها آپارتمان احداث شود. روند تصمیم‌گیری برای تخصیص مسکن و افراد واجد شرایط در «ماموریت ملی نوسازی شهری جواهر لعل نهرو»، به خوبی ساختاربندی شد. قرار شد تصمیم برای تخصیص مسکن و افراد واجد شرایط، در سطح محلی گرفته شود و نهادهای رسمی حکومت مطمئن شوند که زنان مداخله قابل توجهی خواهند داشت و معیارهای واجد شرایط روشن بود. مسکن‌ به افراد بالغی داده می‌شد که ثابت می‌کردند که ساکن محل بوده، زیر خط فقر هستند، هیچ ملک خصوصی ندارند و با اعضای خانواده‌ای زندگی می‌کنند که از نظر اقتصادی به ایشان وابسته هستند.

اما اجرای این دستورالعمل‌ها در سطح محلی بسیار دشوارتر بود. رابط محلی ساستکو در کولامناگار، زنی از همان محله به نام کارتیکا بود که به عنوان یک فعال اجتماعی در میان مردم شهرت داشت و یکی از روسای منتخب انجمن توسعه محلات متعلق به کودامبشری  بود. وقتی ساستکو وظیفه تهیه فهرست افراد واجد شرایط را به زنان کودامبشری  محله سپرد، کارتیکا نقشی مرکزی بدست گرفت. او و همکارانش طی چند روز پیمایش خانه به خانه فهرستی از ۵۶۰ خانوار واجد شرایط برنامه پروژه مسکن را تهیه کرد. اگرچه شناسایی خانوارهای محتاج بر اساس یک پیمایش سریع بود، اما این رقم تثبیت شد و اساس بودجه‌بندی قرار گرفت. به کسانیکه فاقد شرایط بهره‌گیری از پروژه بودند، فرصت اعتراض و بازبینی داده شد، اما چون بسیاری باور نداشتند که این پروژه رنگ واقعیت به خود می‌گیرد و اهمیتی در وجود اسم‌شان در فهرست تایید شده را نمی‌دیدند، دنبال فرصت بازبینی نرفتند.

وقتی اولین آپارتمان‌ها ساخته شد، مشاجره سر تخصیص مسکن شروع شد. بعضی از ساکنان محل ادعا کردند که شورا ناعادلانه به نفع حامیان سیاسی خودش عمل کرده و کارتیکا، که خود نیز صاحب یک واحد آپارتمان شده بود، به عنوان همدست دیده شد. این ادعا خشم و عصبانیت همه را دامن زد و کارتیکا از سوی زن فعال دیگری به نام جدیدا تهدید شد. جدیدا زنی از ساکنین کولامناگار بود که با حزب سیاسی اسلامی SDPI در ارتباط بود. کار به جایی کشید که رسانه‌ها دعوا بر سر آپارتمان «غیرقابل کنترل» خواندند.

سه مشکل اصلی مدیریتی بر اجرای این پروژه تاثیر داشت. اول، تنش بر سر اینکه چه کسانی باید در فهرست واجدین شرایط قرار گیرند از همان ابتدا حل نشد. دوم، اقدامات رسمی جهت کنترل روند اجرا به صورت سرخود انجام شد. سوم، ادعای اینکه منافع مردم کولامناگار به طور مشروعی نمایندگی و لحاظ شده، زیر سئوال بود.

این مسائل باعث شد که وجهه پروژه خدشه‌دار شود. مثلا در جلسه‌ محلی تمامی خانواده‌هایی که واجد شرایط مسکن بودند، دعوت شدند. کارتیکا و دست‌اندرکاران جلسه سعی کردند از ورود کسانی که بدون مجوز وارد سالن می‌شوند، با تهدیدات کلامی شدید جلوگیری کنند. وقتی در نهایت جلسه آغاز شد، مقامات ارشد اظهار داشتند که پروژه به جهت چارچوب زمانی فشرده، نیازمند همکاری و موافقت کل باهمستان است. بیان این شروط همچون تهدید بود: اگر مردم به مخالفت خود ادامه دهند، کل پروژه تعطیل خواهد شد. تنش تا جایی بود که وقتی یکی از زنان حاضر که به او آپارتمانی تخصیص داده نشده بود، شروع کرد به مطرح کردن مورد خود کرد، کارتیکا با لحنی شدید به او جواب داد و او را از جلسه بیرون انداخت.

اگرچه شورای شهر پروژه را به عنوان فرآیندی قانونی و رسمی و به نفع همگان معرفی می‌کرد، اما این جلسه حکایت از این داشت که این ادعا ضرورتا درست نیست. ناتوانی از ارائه یک مسکن موقتی، تخطی از قانون خود دولت بود که کل پروژه را در خطر توقف قرار داد، و نمایش ملایم قدرت از سوی دولت، آن را به دیگر اشکال اقتدار متکی می‌کرد. کارتیکا و «مرکز توسعه باهمستان» به وضوح کنترل‌کنندگان مهم بودند. آنها محل برگزاری را تحت نظارت داشتند و نظرشان برای اینکه چه کسی واجد شرایط است را تحمیل می‌کردند. اخراج آن زن توسط کارتیکا به خاطر یک ادعای «کاذب» در جلسه با مخالفتی روبرو نشد و این نشان می‌دهد که اعضای برجسته شورای شهر تلویحا تایید می‌کردند که اقتدار کارتیکا این حد و مرزها را تعیین کند.

موازی با وضعیت بحرانی پروژه، ماداوان، یکی از اعضای سابق شورای شهر که تا حدی شناخته شده بود، خودش را کسی معرفی می‌کرد که می‌تواند به سرعت و بدون درگیری مسائل را حل کند و به صورت زیرجلی دست به تخریب وجهه و اعتبار کارتیکا زد. بر عکس کارتیکا که با حرارت و شور رفتار می‌کرد، ماداوان ظاهری آرام و مقتدر داشت. مضاف بر تخریب ماداوان، جدیدا کارتیکا کمیته‌ای با نام «کمیته عمل محله کولامناگار» راه انداخت که درصدد بود پروژه مسکن را با برگزاری یک راهپیمایی جلوی مجلس شورای ملی متوقف کند و پست کارتیکا را لغو کند. وقتی از راهپیمایی استقبال نسبتا اندکی شد، جدیدا و حامیان او از حزب SDPI، قماشی با قمه و پودر فلفل جمع کردند تا روسای «مرکز توسعه باهمستان» را تهدید کنند. کارتیکا هم به پلیس و هم به ماداوان برای حمایت زنگ زد. وقتی پلیس وارد شد، مامور پلیس جادیدا را در جمع توبیخ کرد و به وی گفت که خفه شود. این مناقشه ترکیبی از شیوه‌های رسمی و کاملا غیررسمی برای کسب اقتدار را نشان می‌دهد. گروه‌های رقیب از یک شکل شبه دولتی مانند کمیته استفاده ‌کردند تا خود را مدعی مشروع و نماینده محله کولامناگار نشان دهند، اما همچنین نشان دادند که از توسل به خشونت بیمی به خود راه نمی‌دهند. کارتیکا وقتی  دید اقتدارش مورد تهدید است، برای مقابله به مثل یک تظاهرات در دفاع از بازسازی به راه انداخت. تظاهرات به دقت مدیریت شد تا به چشم یک رویداد فراحزبی دیده شود و شرکت‌کنندگان رفتاری صلح آمیز و دور از تاکتیک‌های «مبتذل» جدیدا از خود نشان دهند. سرانجام به رهبران تظاهر‌کننده اجازه صحبت با شهردار داده شد و او آنها را مطمئن ساخت که تخریب زاغه‌ها پیش خواهد رفت. کارتیکا نشان داد که می تواند شمار بسیاری از زنان در باهمستان را بسیج کند شد و قابلیت آن را دارد که یک تظاهرات اعتراضی بدون انجام رفتارهای ناهنجار ترتیب دهد. حاصل اینکه مقامات شهر به کارتیکا اعتماد کردند و پروژه ادامه یافت. اما ناگفته نماند که تکلیف پروژه مسکن هنوز مشخص نشده بود. در نهایت در پاسخ به این بحران تصمیم گرفته شد وضعیت کسانیکه خانه خود را از دست می دهند و آپارتمان هم به آنها تعلق نمی گیرد، ثبت شود و دولت تمهیداتی برای آنها در نظر بگیرد. برای ثبت وضعیت این افراد چند مسوول دولتی با دوربین‌های دیجیتال به زاغه آمدند و مشغول عکاسی شدند. این روش در مقایسه با شکل ثبت پیشرفته دولتی ناکافی و غیر رسمی به نظر می آمد و گروه آسیب دیده امید چندانی به آن نداشتند. در نهایت پروژه نوسازی با نارضایتی گروه بزرگی به پیش رفت و بخشی از زاغه‌نشینان صاحب آپارتمان شدند. اما کل پروژه به عنوان تلاشی برای توسعه مشارکتی و توانمندسازی زنان نمونه‌ای بحرانی و پرتنش و نه چندان موفق محسوب می شود.

پروژه مسکن کرالا می‌تواند نکته‌های خوبی در مورد توانمندسازی زنان به دست بدهد. مشکل اصلی پروژه چگونگی انتخاب افراد واجد شرایط بود. نقش کودامبشری در انتخاب افراد واجد شرایط و بحران پیش آمده از آن نشان از کاستی آنها در حمایت از اعضای محلی که سهم کمی از پروژه می‌بردند داشت. این کاستی جا را برای دیگر صداها و اقتدار مردانه تر باز کرد. روند اجرای پروژه نوسازی کرالا نشان می‌دهد که تجارب توانمندسازی زنان در حکمرانی محلی شهری نیازمند توجه ویژه به روش‌های جنسیتی اعمال قدرت است. زنان می‌توانند از ترکیبی از موقعیت فردی و پیوند سازمانی استفاده کنند تا خلاء موجود در بخش‌های ناکامل دولتی در پروژه ‌های توسعه را پر کنند، اما ابراز قدرت در برابر دولت و گاها در برابر مردم محله مخاطرات شخصی نیز به همراه می‌آورد. برای تحقق مشارکت برابر زنان و مردان، فضا دادن به زنان کافی نیست. وقتی موقعیت پیچیده‌‌ای بوجود می آید، دولت باید با توجه، قابلیت و اراده قدرت همکاری با زنان و حمایت از آنها را نیز داشته باشد.

فرصت‌های اقتصادی، هنجارهای اجتماعی و اتحاد و افتراق از پیش موجود در باهمستان شکل‌دهنده موقعیت افرادی است که برای اقتدار در باهمستان علیه یکدیگر مبارزه می‌کنند. روابط حاکم بر باهمستان می‌تواند هر پروژه جدید توسعه را عمیقا تحت تاثیر قرار دهد. بنابرین موفقیت پروژه مشارکتی توسعه در گرو شناخت دقیق باهمستان و پیشینه روابط در آن است. در مشارکت محله‌ای، جنسیت هم عملکرد و هم پذیرش نقش عمومی از سوی زنان را شکل می‌دهد. در کرالا، کودامبشری فرصت عملی مهمی به زنان داد، اگرچه از این فرصت‌ها به خاطر تصورات جنسیتی درباره خدمات عمومی شانه خالی می‌شد. عملکرد موفقیت‌آمیز یک باهمستان منظم جهت تقویت اقتدار عمومی در اجرای پروژه لازم است.

فردگرایی مدنی

کارتیکا مورد جالبی از فردگرایی بدست می‌دهد: اینکه چگونه یک زن در حاشیه می‌تواند برای اقتدار شخصی و موثر خود تلاش کند. رویه و منش کارتیکا نمونه فردگرایی محدود مدنی است، راهی که در آن پیوند با مقامات رسمی برای ایجاد اقتدار ضروری و با این حال برای تضمین این اقتدار ناکافی بود. ارتباط او با مقامات شهر فایده چندانی برای حل مشکل پروژه نداشت، اما این ارتباط به او در مقام سازمان‌‌دهنده باهمستان در پروژه، یک موقعیت رسمی می‌بخشید.

مانند بسیاری دیگر از پروژه‌های توسعه در هند، رفتار غیررسمی خود دولت امری استثنایی یا اتفاقی نیست، بلکه به شیوه و بخشی جدایی‌ناپذیر در فرآیند توسعه شهری تبدیل شده است. تحقیقات درمورد برنامه‌ریزی شهری در هند به کرات نشان‌ داده‌اند که دولت مقررات را به شکل نابرابر تحمیل می‌کند و کارها را نامنظم و ناقص انجام می‌دهد. مکانیزم رسمی و مجاز حکمرانی در توسعه، ضرورتا ناکامل و ناقص است. این موضوع در اجرای «ماموریت ملی نوسازی شهری جواهر لعل نهرو» که تلاش بر مشارکت و حضور گروههای مختلف داشت پررنگ است. ناکاستی دولتی را می‌توان علت اصلی ناکفایتی پروژه دولتی و ایجاد تنش میان اعضای باهمستان دانست.