حاشیه‌نشینی انگ اجتماعی نیست
گزارش‌ها و آمارهای اجتماعی تکان‌دهنده، یکی پس از دیگری، غافلگیرمان می‌کنند. شاید شگفت‌آورترین و در عین حال رعب‌آورترین گزارش بدمسکنی در سال‌های اخیر، گزارشی از گروه‌های گورخواب در شهر تهران بوده است. اما گورخواب‌ها شاید برجسته‌ترین جلوه بدمسکنی باشند و تکان‌دهنده‌ترین نوع آن. شکل‌های دیگری از بدمسکنی –شایع‌تر از همه، حاشیه‌نشینی– دهه‌هاست که در شهرهای بزرگ وجود دارد. در جدیدترین گزارش درباره حاشیه‌نشینی و بدمسکنی، معاون پیشگیری و درمان اعتیاد سازمان بهزیستی کشور از وجود ۱۹میلیون جمعیت حاشیه‌نشین و حدود سه‌هزار منطقه حاشیه‌ای در کشور خبر داد. به بهانه انتشار این گزارش، برای بررسی ژرف‌تر پدیده حاشیه‌نشینی و نسبت آن با پدیده‌های کلان‌تر، در این شماره آتیه‌نو پرونده‌ای را تدارک دیده‌ایم. از جمله اینکه در گفت‌وگویی با دکتر اعظم خاتم که سال‌هاست در حوزه مسکن و طرح‌های شهری فعالیت و پژوهش می‌کند به جنبه‌های مختلف این پدیده اجتماعی پرداخته‌ایم. خاتم دکترای خود را در رشته محیط‌شناسی شهری از دانشگاه یورک کانادا دریافت کرده و سابقه تدریس در این دانشگاه را نیز دارد.
بر اساس آماری که وزارت مسکن، راه و شهرسازی ارائه داده، در حال حاضر حدود سه‌هزار منطقه حاشیه‌نشین در کشور وجود دارد. تحولات حوزه حاشیه‌نشینی و نسبت آن با سیاست‌های مسکن در دوره پس از انقلاب را چگونه ارزیابی می‌کنید؟ در سطوح سیاست‌گذاری در این سال‌ها چه نگرشی نسبت به این مسئله وجود داشته است؟
ارائه آمار مربوط به حاشیه‌نشین‌ها برای ما از این جهت اهمیت دارد که بتوانیم روند گسترش یا کاهش فقرِ سکونتی را رصد کنیم و بفهمیم که نوسانات اقتصادی و سیاست‌های مسکن چه نتایجی داشته و چه به سر مردم آورده‌اند، در حالی که ممکن است برای دستگاه‌های دولتی راهی برای چانه‌زنیِ بودجه‌ای یا رقابت سیاسی و اداری باشد. آنچه ما امروز حاشیه‌نشینی یا اسکان غیررسمی می‌خوانیم و مشابه آلونک‌نشین‌های دوران صنعتی‌شدن شهرهای غربی در قرن نوزدهم است، دربرگیرنده گروه‌های تهی‌دست شهری است که توان تامین مسکن متعارف (متناسب با حداقل استانداردهای دوره و زمانه خود) را ندارند. از دهه ۴۰ که ادبیات توسعه و توجه به مرکز-حاشیه در ایران شکل گرفت، جمعیت تهی‌دست مهاجر شهری، حاشیه‌نشین خوانده شدند، به معنای کسانی که در مناطقی قرار دارند که توأمان به لحاظ اقتصادی، فرهنگی و فضایی حاشیه محسوب می‌شوند.
انقلاب اسلامی، مقام و منزلت مرکز و حاشیه را در ابعاد مختلف برای چند سالی دگرگون کرد و خدمات متعارف را برای بسیاری از اجتماعات حاشیه‌ای تأمین کرد. در دهه هفتاد و پس از بروز نارضایتی و اعتراض تهی‌دستانی که بعد از جنگ انتظار داشتند محرومیت‌های محلی کاهش یابد، دوباره توجه به موضوع حاشیه‌ها جلب شد. مطالعات پیش‌رویی چون «حاشیه‌نشینی در ایران» توسط آقای اطهاری و همکارانش نشان داد که کارگران صنعتی هم حاشیه‌نشین هستند بی‌آنکه در حاشیه اقتصادی باشند. نقد برنامه‌ریزی شهری و مسکن از منظر نادیده‌گرفتن کم‌درآمدها و تاثیر آن بر گسترش حاشیه‌نشینی موجب توجه به اصلاح روندهای قانونی و برنامه‌ای شد. در اوایل دهه هشتاد و در پی حدود یک دهه تلاش، دولت بالاخره سند توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی را تصویب کرد و نهادی بین‌بخشی را مسئول نظارت و برنامه‌ریزی مشارکتی برای این اجتماعات کرد. به دنبال آن، قرار بود سیاست پیشگیری از حاشیه‌نشینی جدید با تهیه طرح جامع مسکن و توجه آن به سیاست تأمین مسکن کم‌درآمدها، مثلا از طریق مسکن استیجاری و ملکی ارزان، فعال شود. همان طور که می‌دانید دولت آقای احمدی‌نژاد متوجه خاصیت سیاسی مسکن کم‌درآمدها بود و طرح یک‌شبه و جاه‌طلبانه تولید مسکن مهر را کلید زد که گروه‌هایی را وسط بیابان صاحب‌خانه کرده است. جناح مقابل هم به وقت‌گذرانی و بی‌اعتنایی به موضوع ادامه می‌دهد.
از دو، سه دهه گذشته، وضع زمین و مسکن در خیلی از شهرهای جهان عوض شده که از آن به «کالایی‌شدن مفرط» مسکن و شهر تعبیر می‌شود. علت آن با کم‌وبیش تفاوت‌هایی در جوامع مختلف مشابه است: اول، شوک ناشی از حمله سوداگرانه به مسکن و شهر و دوم، عقب‌نشینی برخی از دولت‌ها از سیاست‌های رفاهی در زمینه مسکن. جاهایی که جامعه قوی‌تر بوده و بخش عمومی و دولتی مسئولیت‌های رفاهی‌اش کم نشده، بحران کالایی‌شدن مفرط کمتر دیده می‌شود. مثال آن برخی کشورهای اروپایی و سنگاپور است.
ایران در این دوره، از بدترین مدل‌ها در سیاست مسکن تقلید کرد؛ ما با تقلید از عقب‌نشینی برخی دولت‌ها مثل بریتانیا از سیاست‌های مسکن عمومی، برگشتیم به دوران رضاشاه. راه‌سازی و حمل‌ونقل اولویت اول وزارتخانه‌ای شد که از ترکیب وزارت راه و وزارت مسکن پدید آمده بود. حتی نام مسکن را هم از پیشانی وزارتخانه برداشتند. همان طور که می‌بینیم وزیری که دغدغه اصلی‌اش از یک‌سو حمل‌ونقل ریلی و خرید هواپیما و از سوی دیگر فرهنگ ایران‌شهری و بازگشت به اصالتی از دست‌رفته است، اصولا خود را با چالش نفس‌گیر مسکن درگیر نمی‌کند. طرح جامع مسکن به کلی رهاشده، توان کارشناسی که مسیر دشوار دهه هفتاد تا هشتاد را برای یافتن یک راه‌حل پایدار و متناسب با امکانات جامعه طی کرده بود از هم پاشیده و موضوع مسکن به خرید کیف و کفش تنزل یافته تا بازارخودش عرضه و تقاضای آن را تنظیم کند.
یکی از بحران‌های عمده حاشیه‌نشین‌ها اختلافات مردم این مناطق با نهادهایی است که مدعی مالکیت زمین‌های این مناطق هستند. الگوهای مالکیت زمین چه نقشی در رشد حاشیه‌نشین‌ها و شکل‌گیری بحران‌ها و مسائل زیست حاشیه‌نشینی داشته است؟
موضوع سوداگری زمین عامل مهمی در بروز این اختلافات است. حاشیه‌نشینی در ایران به‌ندرت با غصب زمین توام بوده است، این را همه مطالعات تایید کرده‌اند. زمین معمولا از مالکان زراعی به نحو غیررسمی خریداری و تفکیک شده است. حالا اگر اراضی زراعی وقفی بوده یا مثلا چند دست چرخیده یا اسناد متعدد داشته و به افراد مختلف فروخته‌شده، قوه‌قضائیه باید تصمیم بگیرد با وضع موجود چه کند. اگر برای مقابله با رشد سوداگری زمین اقدامی نشود، همان طور که امروزه در بسیاری از شهرهای دنیا معامله زمین و تغییر کاربری آن، محدودیت‌های زیادی دارد، در آینده با مشکلات بیشتری مواجه خواهیم شد.
یکی از نگاه‌های غالب به حاشیه‌نشینی در میان مسئولان و سیاست‌گذاران، تلقی آن به مثابه یک «آسیب اجتماعی» است. برای مثال، معاون پیشگیری و درمان مرکز درمان سازمان بهزیستی کشور در مصاحبه‌ای، حاشیه‌نشینی را در ردیف اعتیاد به‌عنوان یک آسیب اجتماعی مطرح کرد. پیامدهای این مسئله در زمینه سیاست‌گذاری چه بوده است؟
این هم نوعی عقب‌گرد است. اشکال این برخورد این است که حاشیه‌نشین‌ها را آدم‌های نامتعارفی تلقی می‌کند. شاید در دوره ناصرالدین‌شاه عمده جمعیت خندق‌نشین‌های تهران، تهی‌دستانی با سبک زندگی مهجور یا مطرود بودند، مثل مطرب‌های سیار، اما نه در دوران پیش از انقلاب که مهاجران روستایی اکثریت جمعیت حاشیه‌ها بودند و نه امروز که بخش مهمی از آن‌ها قبلا ساکن شهرها بوده‌اند، فرهنگ و منبع درآمد نامتعارف در میان این جمعیت عمومیت ندارد. در دهه پنجاه، عمده جمعیت در اسلامشهر، کارگران صنعتی هستند و کاملا در نظام اقتصادی ادغام شده‌اند. امروز اقتصاد رسمی به معنای صنایع و خدمات بزرگ و متوسط و بخش دولتی کوچک‌تر از قبل شده و اشتغال پایدار در قیاس با ۳۰ سال پیش نایاب شده است، اما این تغییرات حاشیه‌نشین‌ها را شبیه خندق‌نشین‌های صد سال پیش نمی‌کند.
در مجموع سیاست‌گذاری دولتی در زمینه ساماندهی حاشیه‌نشین‌ها را چطور ارزیابی می‌کنید؟
ایران در قیاس با کشورهای آسیایی و آمریکای لاتین یکی از کم‌ابتکارترین کشورها در طراحی سیاست و برنامه برای تأمین مسکن مناسب کم‌درآمدها بوده است. حتی در کشوری مثل ترکیه، سازمان توکی (TOKI) که تا حدی شبیه سازمان زمین در ایران بود در این سال‌ها سیاست‌های متفاوتی برای احداث ساختمان‌های اجاری ارزان و خانه‌سازی عمومی برای کم‌درآمدها اتخاذ کرده است. در کشوری مثل چین هر ساله ده‌ها میلیون روستایی مهاجر در شهرها اسکان می‌یابند بی‌آنکه فاجعه‌ای مثل گورخوابی و زندگی در بیابان بروز کند. طی سه دهه اخیر در ایران جز برخی طرح‌های توانمندسازی محلات غیررسمی، شاهد تلاش موفق دیگری نبوده‌ایم، این هم یعنی علاج واقعه بعد از وقوع. چرا؟ چون ساختار مدیریتی ما نسبت به پیش‌بینی و برنامه‌ریزی و اقدام به‌موقع پاسخ‌گو نیست و تنها می‌کوشد پاسخ‌گوی بحران باشد. مسکن مهر هم بیشتر پاسخ‌گوی بحران سیاسی بود تا برنامه‌ای مدون و بلندمدت برای حل معضل مسکن. طرح مسکن «امید» تا آنجا که به ساخت مسکن ارزان در «بافت فرسوده» مربوط می‌شود، همان طور که قبلا هم گفته‌ام، یک شوخی خطرناک با شهرهای بزرگ است. شوخی است، از این جهت که با توجه به نوسازی بخش مهمی از بافت فرسوده که تخریب آن هزینه‌بر است، شانس زیادی برای تحقق ندارد. احتمالا این سیاست ملهم از برخی پروژه‌های چین است که برای ساخت مسکن یا بزرگراه، بافت شهری و مسکن موجود دولتی را به‌طور گسترده تخریب کرده‌اند. اما دولت و شهرداری‌ها در ایران از توان مشابهی برای اجرای این پروژه برخوردار نیستند و جامعه ایران مشابهتی به جامعه خوش‌بین چین ندارد که همبستگی‌های دولت و جامعه در آن هنوز بالاست.
سازمان‌های غیردولتی سال‌هاست در زمینه ارائه خدمات به مناطق حاشیه‌نشین فعال‌اند. نقش آن‌ها را چطور می‌بینید، توانسته‌اند تغییر معناداری در دشواری‌های زندگی حاشیه‌نشین‌ها ایجاد کنند؟
حضور فعالان شهری و سازمان‌های غیردولتی در ایران در موضوع مسکن و بهسازی شهری محدود و نوظهور است و این رابطه مستقیمی با عقب‌افتادگی دولت دارد. دولت باید در این سال‌ها از میان الگوهای آسیایی و غربی یکی را برمی‌گزید، مثلا در الگوی چینی همه کارها اعم از سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی تا ساخت مسکن کم‌درآمدها را دولت و شهرداری و حزب حاکم هدایت می‌کند و سرمایه خصوصی (اعم از خیّرین و سرمایه بانکی و سرمایه خارجی) شریک اجرایی دولت محسوب می‌شود. در مدل‌های اروپایی، شهرداری‌ها و بخش غیرانتفاعی در تولید و مدیریت مسکن و اجتماعات کم‌درآمدها نقش کلیدی دارند. برای مثال در هلند، دولت سیاست «مسکن مختلط» را تدوین کرده که طبق آن باید در هر پروژه سرمایه‌گذاری خصوصی مسکن درصدی به مسکن اجاری ارزان اختصاص یابد و در مقابلِ پرداخت هزینه، به شهرداری یا «سازمان غیرانتفاعی مسکن» تحویل داده شود. سازمان غیرانتفاعی مسکن که برآمده از سنت کمیته مسکن کارگران صنایع در قرن نوزدهم است صاحب توان فنی و انگیزه اجتماعی است و خودش هم رأسا مسکن ارزان اجاری تولید می‌کند. سازمان‌های غیرانتفاعی مسکن چون سودده نیستند، از دولت یارانه زمین و مصالح و… دریافت می‌کنند و کارکنان آن‌ها عموما دستمزد کمتری نسبت به بخش‌خصوصی می‌گیرند و مسکن ارزان‌تر تولید می‌کنند. شهرداری‌ها لیست متقاضیان مسکن عمومی را در اختیار دارند و با مشارکت این سازمان‌ها مدیریت مجتمع‌ها را به عهده می‌گیرند و پاسخ‌گوی مردم هستند. دولت ایران هیچ‌کدام از رویکردهای فوق را اتخاذ نکرد. الگوی بدیلی هم اختراع و ابداع نکرد.
با توجه به آسیب‌ها و خلل‌های سیاست‌گذاری‌های موجود (از گذشته تاکنون) و تجربه‌های جهانی موفق در زمینه ساماندهی و بهبود زیست حاشیه‌نشین‌ها و شکل پیوند بین دولت و فعالان بومی حاشیه‌نشین‌ها، چه الگوی بدیلی برای ساماندهی و بهبود وضعیت‌شان پیشنهاد می‌کنید؟
مهم‌ترین معضل حاشیه‌نشینی در ایران، توسعه آن است که یا به صورت رشد محلات موجود اتفاق می‌افتد یا در قالب ظهور محلات کاملا جدید یا بروز اشکال بی‌سابقه بدمسکنی که تاکنون سابقه نداشته، مثل گورخوابی و کارتن‌خوابی. مسئله اساسی، اتخاذ سیاستی واقع‌بینانه و پایدار برای تامین مسکن کم‌درآمدها به‌عنوان راه پیشگیری از توسعه بدمسکنی به هر شکلی است. دولت باید مسئولیت خود را در این زمینه، فراتر از ساماندهی به حاشیه‌نشین‌های موجود، بازشناسد و جایگاه مسکن را در وزارتخانه مربوطه احیا کند. کشور نیازمند قانون زمین است تا سوداگری در اراضی شهری و غیرشهری را محدود کند. دولت باید زمین‌داران جدید اعم از بانک‌ها، بنیادها، شرکت‌ها و مؤسسات عمومی و خصوصی را از واسطه‌گری و خرید زمین به‌عنوان دارایی و سرمایه باز دارد، سیر صعودی ارزش زمین را مهار کند و تولید همه کالاها از جمله مسکن را ارزان‌تر کند. در چنین رویکردی احیای طرح جامع مسکن و نهادسازی برای تحقق اهداف آن در بخش مسکن کم‌درآمدها امکان‌پذیر می‌شود. تعاونی‌های مسکن می‌توانند این‌بار در قالبی تولیدی و نه مصرفی احیا شوند و نقشی مشابه سازمان‌های غیرانتفاعی مسکن هلند را در تولید مسکن ارزان اجاری ایفا کنند. باید مسکن ارزان اجاری به‌عنوان ذخیره بین‌نسلی مسکن در شهرها در دستورکار دولت و شهرداری‌ها قرار گیرد. بدون داشتن چنین ذخیره‌ای که به‌تدریج باید به ده درصد موجودی مسکن شهری برسد هیچ کنترلی بر قیمت اجاره مسکن کارساز نخواهد بود.
ستاد توانمندسازی و نهادهای غیردولتی که در مرحله نخست معطوف به تامین زیرساخت‌ها وخدمات پایه‌ای اجتماعات حاشیه‌نشین هستند باید ابتکاراتی برای تامین مالی پروژه‌ها و تقویت مشارکت محلی پیدا کنند. این امر از پتانسیل اعتراضی جوامع حاشیه‌ای نمی‌کاهد، چون فقر و محرومیت انباشته‌شده در این اجتماعات و عوامل کلان نارضایتی را کنترل نمی‌کند، اما رابطه اجتماع محلی و کلیت جامعه را تقویت می‌کند و امید به بهبود را زنده نگه می‌دارد.