دغدغه آب و فقر قانون کارامد
تمدنهای بشری از طلیعه تاریخ با آب زاده شدهاند و این عنصر کمیاب همواره یکی از مولفههای تعیینکننده در سیر حیات سکونتگاههای آدمیان به شمار میآمده است و به همین اعتبار، «مسئله آب» از دغدغههای مهم حکمرانی دولتها در هر کشور محسوب میشود.
بسیاری از اندیشهمندان اجتماعی بر این باورند که یکی از عوامل شکلگیری حکومت در جوامع خاوری از جمله ایران، آب بودهاست؛ زیرا تلاشهایی که برای تهیه و تأمین آب صورت میگرفته، لزوما باید به صورت جمعی و گروهی انجام میپذیرفت. به اعتقاد آنان نیاز به سازماندهی افراد برای دستیابی آب، تأمین بودجه مورد نیاز و اداره سامانههای آبیاری مبنای پیدایش حکومت در این جوامع بوده است.
نظامهای سیاسی حاکم برای تحصیل و استفاده اقتصادی از آب و جلوگیری از درگیریهای آببران، مقررات و ضوابطی را وضع کردهاند که در هر دوره افراد جامعه ملزم به رعایت آنها بودهاند. در دوره هخامنشیان نقش حکومت در اداره امور آب و آبرسانی منسجم شد و به نوشته تولمن دانشمند آمریکایی، ایرانیان نخستین و تنها ملتی بودهاند که در هزاره نخست پیش از میلاد به استفاده از آبهای زیرزمینی توجه داشتهاند و برای این منظور دست به تدبیری زدهاند که آن را قنات مینامند. در دوره ساسانیان دیوانی بنام «کست و فزود» ایجاد شد که وظیفه آن نظارت به امور آبیاری کشور بود.
در دوران اسلامی بر اساس حدیث پیامبر اسلام مبنی بر اینکه مردم در سه چیز شریکند: آب، گیاه (مرتع) و آتش، احکامی برای بهره برداری از آبها مقرر شد که برخی از آنها مبداء و منشاء قوانین کنونی است.
در دوران صفویه دانشمندانی همچون شیخ بهایی برنامههای آبیاری را بر پایه روش علمی آن روز استوار ساختند. در آن زمان اختلافات بین آببران که خود را محق در بهرهبرداری از آب میدانستند به حدی شدید شد که حاکمان وقت برای رفع تنازع طومارهایی تنظیم کردند که بر اساس آن، میزان حقابه هر محل یا هر کس مشخص میشد؛ مانند طومار موسوم به طومار شیخ بهایی که هنوز پس از گذشته چهار سده در حوزه زاینده رود اجرا میشود.
با تصویب قانون آب و نحوه ملی شدن آن در سال ۱۳۴۷ مقررات و اصول مدونی برای بهره برداری از آبها تنظیم شد. در ماده یک این قانون، آب به عنوان ثروت ملی و متعلق به عموم تلقی شده است که در واقع تحولی در مالکیت آبها محسوب میشود. ماده ۲ همان قانون بستر انهار و آبهای سطحی طبیعی را نیز متعلق به دولت دانسته است. در این قانون حقابه و حقوق مکتسبه اشخاص محترم شمرده شده است و دولت مسئولیت حفظ و بهرهبرداری و اداره تأسیسات آبی را به عهده دارد.
با پیروزی انقلاب در سال ۱۳۵۷، مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۶۱ قانون توزیع عادلانه آب را با تغییراتی نسبت به قانون آب و نحوه ملیشدن آن به تصویب رساند.
بـا تصـویب این قانون با وجود وضعیت اقلیمی کشور و نیاز روزافـزون بـه منابع آبی و مشکلات روزافزونی که آبهای آلوده بـرای بهداشـت ایجـاد میکند، مقرر شد «آلـودهسـاختن آب ممنـوع اسـت، مسـئولیت پیشگیری و ممانعـت و جلـوگیـری از آلـودگی منـابع آب بـه سـازمان حفاظـت محـیط زیسـت محـول میشود.» نکته حائز توجه این قانون این است که هیچ ضمانت اجرایی برای اقدامات افرادی که مبادرت به آلودهکردن منابع آبی کنند، پیشبینی نکرده و ماده یادشده را در حـد توصـیه اخلاقـی تنـزل داده اسـت. هرچند که طبق این قانون برای اشخاصـی کـه حـق آب دیگری را بدون مجوز تصرف کنند، مجازات اعاده وضع به حالت پیشین و جبـران خسـارت وارده و تحمل مجازات ۱۰ تا ۵۰ ضربه شلاق و یا ۱۵روز حبس تأدیبی پیشبینـی شده است.
نگاهی به روند متاخر قانونگذاری در حوزه آب نشان میدهد که پیوند این مقوله حیاتی با مناسبات سیاسی و فقدان درک درست از جایگاه آب، موجب شده است رویکردهای کارشناسی و تخصصی در این بخش محلی از اعراب نداشته باشند؛ به عنوان نمونه میتوان به مصوبه مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۸۹ اشاره کرد که بر اساس آن چاههایی که تا قبل از سال ۱۳۸۵ به صورت غیرمجاز حفر شده بود، تعیین تکلیف میشدند و یکشبه همه آنها پروانه میگرفتند. به عقیده بسیاری از کارشناسان و فعالان حوزه محیط زیست، این یک قانون غیرکارشناسی بود که بیشتر تحت تاثیر عوامل سیاسی و انتخابات مجلس در سال ۹۰ قرار داشت. قسمت غمانگیزتر ماجرای این چاهها اقدام برخی سودجویان در حفر چاه پس از تصویب این قانون و جازدن آن به عنوان چاه حفرشده پیش از سال ۸۵ بود.
داریوش مختاری کارشناس حوزه آب در باره قوانین آب معتقد است: با اینکه گسترش فزاینده بحران آب در مصارف چهارگانه (کشاورزی، صنعت، شهری و روستایی-محیط زیست)، برونداد قانونهای ناکارآمد است، اما همچنان اصلاح قانونهای یادشده در دستور کار کمیسیون آب، کشاورزی و منابع طبعی مجلس شورای اسلامی نیست.
او با بیان اینکه اگر چه قانون همه چیز نیست و برای دستیابی به حکمرانی خوب آب، اجرای درست قانون و همین طور زدودن آسیبهای آن لازم است، میافزاید: با این حال، با اینکه بسیار دیر شده است، ولی برای انجام کار درست هیچ گاه دیر نیست.
به گفته او قانون آب و نحوه ملیشدن آن (۱۳۴۷) در چارچوب یک متن آبشناختی (هیدرولوژیک) و با یک روکش بسیار ضعیف حقوقی، عملا و به طور ناشیانه، منابع آب را از شکل ملیبودن (سازوکار مناسب برای بهرهبرداری و مالکیت منابع آب توسط بخش خصوصی و با نظارت دولت)، خارج کرد و بر خلاف عنوان آن، این منابع را به طور کامل دولتی کرد.
به اعتقاد مختاری قانون تاسیس وزارت نیرو در ۲۸ بهمن سال ۵۸ سیطره تمامعیار تفکر ناکارآمد و یکبُعدی فنی-مهندسی (عمران) را بر منابع آب کشور مستولی کرد. پس از آن با تصویب قانون توزیع عادلانه آب در سال ۱۳۶۱ اختیارات مطلق و بعضا فراقانونی به وزارت نیرو داده شد و عمده مسائل حقوقی و نقش جوامع محلی در مدیریت منابع آب نادیده گرفته شد. همچنین یک شکاف بزرگ بین دو دستگاه اجرایی (وزارت کشاورزی وقت و وزارت نیرو) پدید آورد که دامنه واگرایی میان دو دستگاه دولتی در زمینه مدیریت حفاظت و بهرهبرداری و مدیریت مصرف آب در باغها و مزارع هر روز افزونتر شد.
مختاری با بیان اینکه در سال ۱۳۶۱، فرض اولیه قانونگذار این بود که میزان آب قابل تخصیص در دشتها را وزارت نیرو تعیین میکند و بر مبنای آن، حقابهها و میزان آب تخصیصی به چاههای کشاورزی تعیین میشود، عنوان میکند: در عمل، وزارت جهاد کشاورزی، کارآمدی دستگاه اجراییاش را در گسترش کشاورزی افقی یافت و عملا زمینه آشفتگی در حکمرانی آب کشاورزی پدید آمد.
به گفته او، بررسی ویرایش نهم بازبینی قانون توزیع عادلانه آب، حکایت از این دارد که شرکت مدیریت منابع آب ایران که متولی تهیه این ویرایش بوده، اجازه نداده است تغییرات اساسی در متن آن پدید بیاید و اتفاقا نسخه اصلاحی (با نام قانون جامع آب ایران)، یک عقبگرد جدی در دقیق نویسیِ و آسیبشناسی قانون بوده است. آشکارا باید گفت که قانون کنونی توزیع عادلانه آب به سبب اشکالات متعددی که دارد نمیتواند مبنای یک قانون مادر و جامع که به دور از آسیبهای یادشده باشد، قرار گیرد و این قانون باید واژه به واژه از نو نوشته شود.
بهرغم گذشت چند دهه از تصویب این قوانین، آنگونه که شایسته است، تدابیر و مقررات مناسب و هدفمند تدوین نشده است و قوانین حاضر دچار ابهامات و کاستیهای فراوانی است که در ناکارآمدی نظامهای موجود بسیار مؤثر است. مالکیت حقوق شخصی آب و نقشها و مسئولیتهای مرتبط با آن، بهدلیل وابستگی زیادی که به سازماندهی و هماهنگی عوامل سازمانی بخش آب دارد، روابط پیچیدهای با حکمرانی آب پیدا کرده است؛ چراکه همزمان با تغییر در الگوی عرضه و تقاضای آب که تحت تأثیر فشارها و پیشرانهای توسعه و ازدیاد جمعیت اتفاق میافتد، چگونگی تعریف حقوق اموال، نحوه تشخیص افرادی که از این حقوق منتفع میشوند و چگونگی اِعمال این حقوق، موضوعات محوری هستند که باید تکلیف آنها در کوتاهترین زمان ممکن در نظام حکمرانی و تقنینی آب کشور روشن شود.