محیط زیستِ شهر و چالش مدیریت یکپارچه شهرداری

لایحه مدیریت شهری که از شهریورماه سال گذشته از طرف وزارت کشور به دولت تقدیم شد و همزمان برای نقد و بررسی در دسترس عموم قرار گرفت، متضمن واگذاری بسیاری از وظایف و اختیارات نهادها و دستگاه‌های دولتی همراه با منابع انسانی، مالی و تجهیزاتی آن‌ها به شهرداری‌هاست. بخشی از این واگذاری‌ها که به منظور اجرای ماده ۱۷۳ قانون برنامه پنجم توسعه صورت گرفته است، ناظر بر وظایف و اختیارات سازمان حفاظت از محیط‌زیست کشور است. تا کنون سه نشست عمومی در خصوص بررسی لایحه مدیریت شهری برگزار شده است و در آخرین آن‌ها گردانندگان سایت یکشهر در همکاری با انجمن اسلامی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران به نقد و بررسی پیش‌نویس لایحه مدیریت شهری از منظر محیط‌زیست پرداختند. در این نشست که ۶ مهرماه در سالن مطهری دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران برگزار شد، آقایان محمد درویش و حمید هادی‌نیا به عنوان نمایندگان سازمان حفاظت محیط‌زیست، حسین ساعتچی حقوقدان و عضو حامیان محیط‌زیست اکباتان و خانم میترا البرزی‌منش مدیر انجمن پایشگران محیط‌زیست ایران به بیان نظرات و نقدهای خود پرداختند.

محیط زیست امری حاکمیتی و غیرقابل واگذاری است

در ابتدای جلسه حسین ساعتچی با اشاره به پراکندگی قوانین شهری و تداخل وظایف دستگاه‌های دولتی و شهرداری اشاره کرد و بر این نظر بود که این پیش‌نویس از جهات مختلف دارای نقص است. طبق تعریف بند ط ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، حفظ محیط‌زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی از جمله مقررات امور حاکمیتی و غیرقابل واگذاری است. به این معنا، واگذاری این اختیارات به شهرداری، یعنی به یک نهاد محلی می‌تواند مشکلاتی جدی را به‌وجود آورد. به عنوان مثال در کنوانسیون استکهلم ۱۹۷۲ آمده است که برخورداری انسان از محیط‌زیست سالم همتراز با حقوق بشر است. وقتی ما به این کنوانسیون ملحق شده‌ایم، نمی‌توانیم به بهانه مدیریت شهری مسئولیت آن را نپذیریم. در ماده ۲۷ معاهده وین نیز صراحتاً ذکر شده که هیچ دولتی نمی‌تواند به عذر مقررات داخلی، عدم انجام تعهدات خویش را توجیه نماید.

در ادامه میترا البرزی‌منش، با ارائه گفتاری تطبیقی درخصوص نحوه‌ی حضور طبیعت و فضای سبز در تهران و دیگر کلان‌شهرهای جهان، در فرانسه، اسپانیا و امریکا، رویکردهای رایج در ایران درخصوص ساماندهی فضای سبز و طبیعی را مورد انتقاد قرار داد. البرزی منش تأکید کرد که روال رایج مدیریت شهری تهران و ایران به طور عام، متوجه سودآوری زمین و کالاسازی محیط زیست بوده، و پیامد آن نیز تخریب مدام باغات و فضای سبز، از میان رفتن تنوع زیستی، و آلودگی‌های روز افزون شهری بوده است.

غفلت عمومی و نهادی از مسائل محیط زیست شهری

پس از آن نسترن صارمی که مدیریت پَنِل را بر عهده داشت، با اشاره به چالشی که فعالان محیط‌زیست با آن روبرو هستند و آن مغفول ماندن مبحث محیط‌زیست شهری است، به تبیین خلأ وجود یک نگاه جامع و سازمان‌یافته از منظر شهر به محیط‌زیست پرداخت. وی خاطرنشان کرد که «مسئله محیط زیست شهر، فراتر از پرداختن به طبیعت و فضای سبز، برای فعالان شهری این است که بدانند پسِ پشت اتفاقاتی که هر روزه در محیط زیستی و انسانی شهر رخ می‌دهد، چه نظم یا رویه‌های قانونی، مدیریتی و سیاسی قرار گرفته است. مثلاً سیاست زمین شهری، سیاست‌گذاری در حوزه حمل‌ونقل، و امثال این‌ها چگونه در حال تخریب مدام محیط زیست شهر هستند. اگر چنین لایحه‌ای بناست که مصوب شود، کمیسیون ماده ۵ و ماده ۱۰۰ در لایحه جدید چه جایگاهی دارند و سازمان حفاظت محیط‌زیست در مورد این واگذاری‌ها چه موضع و نظری دارد. به عنوان مثال، حیدرزاده، مدیرکل حفاظت محیط زیست استان تهران، در مصاحبه‌ای درباره زمین‌خواری‌های لواسانات اظهار کرده بود که سازمان بدلیل عدمِ مالکیت مناطق چهارگانه، قادر به برخورد و پیگیری جدی مسئله زمین‌خواری نیست و ناچار است تنها منابع طبیعی را از این ضایعات مطلع سازد. سؤال این است که با واگذاری مدیریت این مناطق به شهرداری‌ها، که خود تسهیل‌کننده ساخت‌وسازها در این مناطق هستند، سازمان چگونه خواهد توانست از وظایفِ بالادستی و نظارتی خود عمل کند.»

سازمان محیط‌زیست هم مخالف است، اما اطلاع‌رسانی نمی‌کند

حمید هادی‌نیا، مشاور معاونت محیط‌زیست انسانی سازمان حفاظت محیط زیست، و عضو حاضر سازمان در بخشی از جلسات بررسی لایحه در کمیسیون‌های دولتی، با اشاره به ناکارآمدی قوانین موجود در حوزه مدیریت شهری و نیز ضعف عملکرد دستگاه‌های اجرایی، گفت متأسفانه برخی از قوانین خود فرصتی برای وقوع تخلف در این حوزه‌ها هستند: «برخی از ابزارهای قانونی هست که اجازه می‌دهد که مسائلی مانند زمین‌خواری و کوه خواری‌ها شکل بگیرد و این لایحه که به این شکل تنظیم شده است نیز نمی‌تواند ما را به سرمنزل مقصود برساند. سازمان محیط‌زیست یک دستگاه نظارتی حاکمیتی است و شهرداری یک نهاد عمومی و غیردولتی است و این واگذاری نمی‌تواند صورت بگیرد. نکته دیگر اینکه، لایحه مدیریت شهری قرار بود فقط برای کلان‌شهرها باشد اما بعد به تمام شهرها تسری پیدا کرد. شهرداری‌های شهرهای کوچک چون مثل شهرداری تهران نمی‌توانند پروانه ساخت برج صادر کنند، به زمین و باغ به عنوان منبع درآمد نگاه می‌کنند، چنین شهرداری‌هایی ابداً نمی‌توانند وظایف سازمان محیط‌زیست را به عهده بگیرند.»

حمید هادی‌نیا یادآور شد که «سازمان محیط‌زیست به هیچ عنوان با تفویض و واگذاری وظایفش به شهرداری موافق نیست و کتباً مخالفت کرده است. اما این اقدامات سازمان مانند بسیاری دیگر از اقدامات از قبیل جلوگیری از تغییر کاربری‌ها و ساخت‌وسازها به اطلاع افکار عمومی نرسیده است.»

سهم سازمان‌های مردم نهاد در بازبینی لایحه

در بخش بعدی نمایندگان سازمان‌های مردم نهادی که در نشست حضور داشتند، پرسشِ نقش و چگونگی فرآیند مشارکت سازمان‌های مردم نهاد در مراحل مختلف بازبینی و بررسی لایحه را مطرح کردند. نظر همگی آن‌ها این بود که سازمان‌های مردم نهاد عموماً از کارشناسان و افراد با سابقه‌ی کار اجرایی تشکیل شده‌اند و همواره می‌توانند در خصوص نظارت و پایشِ مستمر در مسائل مختلف به کمک دستگاه‌های اجرایی بیایند. در نتیجه خواستار آن شدند که شرایطی فراهم شود تا گروه‌های فعال شهری بتوانند نظرات خود را در خصوص این لایحه به صورت مؤثر مطرح سازند.

محمد درویش، مدیرکل دفتر آموزش و مشارکت‌های مردمی سازمان حفاظت محیط‌زیست که در میان حاضران در سالن نشسته بود، در پاسخ به پرسش مطرح شده اظهار داشت: «سمن‌ها می‌توانند این مطالبه را در قالب نامه‌ای خطاب به معصومه ابتکار که به امضای شبکه‌های سمن‌های استان‌ها رسیده باشد، بیان کنند. با توجه به اینکه اخیراً دولت قبول کرده نمایندگان سمن‌ها در کمیسیون‌های زیربنایی با حق رأی حضور داشته باشند، این مطالبه قابل پیگیری است. دست‌کم در آن بخشی که مربوط به سازمان محیط‌زیست می‌شود، می‌توانیم این مطالبه را عملی کنیم.»

در ادامه حسین ساعتچی اشاره کرد: «مقررات جدید آئین دادرسی کیفری با رسمیت بخشیدن به سمن‌ها، آن‌ها را قادر ساخته که به عنوان شخص حقوقی در مواردی که محیط‌زیست مورد تجاوز قرار می‌گیرد ورود پیدا کنند.» وی این موضوع را گامی جدید و مؤثر دانست که از طریق سازمان‌های مردم نهاد می‌توانند نقشی موثرتر در سرنوشت امور مورد نظرشان داشته باشند.

قانونی شدن مشارکت سمن‌ها

یکی دیگر از حاضرین نشست با اشاره به سخنان آقای درویش و با توجه به اینکه با تغییر دولت‌ها ممکن است این نگاه دست‌خوش تغییر و چه بسا جایگاه سازمان‌های مردم نهاد متزلزل شود، خواستار آن شد که حضور سمن‌ها در تدوین لوایح و برنامه‌ها صورت قانونی به خود بگیرد تا بتوانند نقش مشارکتی خود را ایفا کنند. درویش در پاسخ به این سؤال با اشاره به فراهم بودن این بستر گفت: «سمن‌ها حتماً باید از این حق استفاده کنند و به طور جدی وارد مسائل مدیریتی بشوند. اینکه عده‌ای جمع شده‌اند برای بررسی پیش‌نویس لایحه مدیریت شهری به نوبه خود بی‌نظیر است و شاخص خوبی برای توسعه‌یافتگی محسوب می‌شود.» وی با اشاره به چالش‌های پیشِ رو گفت: «همین امروز که سازمان حفاظت محیط‌زیست حرف اصلی را در مدیریت کلان‌شهرها می‌زند، ما با بزرگ‌ترین بحران بیابان‌زایی در کلان‌شهر تهران روبرو هستیم به دلیل اینکه اصولاً به بارگذاری اکولوژیک توجهی نکرده‌ایم و این مسائل زمانی می‌تواند رعایت شود که شهروندان تهرانی فارغ از اینکه چه دولتی روی کار است یا چه نظام مدیریتی بر شهر حاکم است، جسورانه، آگاهانه و خردمندانه مشارکت داشته باشند و از حقوق خود دفاع کنند. ما برای اولین بار این مکانیسم را تعریف کردیم و به تشکل‌های مردم نهاد هویت صنفی داده‌ایم به‌رغم همه نگاه‌های تردیدآمیزی که در حاکمیت وجود دارد، ما شبکه‌ی ان‌جی‌او ها را تشکیل دادیم تا انسجام سازمانی برای مشارکت مدنی بوجود بیاید. برای شکل‌گیری این بستر فعالان محیط‌زیست باید کارهای تشکیلاتی و منسجم انجام دهند.»

در ادامه بحث، حضار آنچه «موانع دیوانسالارانه مکانیسم مشارکت سازمان‌های مردم نهاد» می‌دانستند را مورد نقد قرار دادند. نکته دیگر، کوتاهی مسئولان سازمان در خصوص اطلاع‌رسانی نسبت به اقدامات صورت گرفته در مورد مسائل محیط‌زیستی به مردم بود. حاضرین «اطلاع رسانی شفاف» را نخستین گام برای جلب مشارکت مردمی می‌دانستند.

در انتها نیز گروه‌های مدنی فعالِ حاضر با اعلام آمادگی برای جمع‌آوری نظرات و انتقادات گروه‌های شهری و محیط‌زیستی پیرامون مواد مربوط به محیط‌زیست لایحه مدیریت شهری، بر اراده‌ی سمن‌ها برای تحقق مشارکت پیگیرانه‌شان تأکید کردند.