حوادث کار همچنان قربانی می‌گیرد
هنوز این سرویس حوادث است که خانه اول تیتر حوادث کار است .به نظر می‌رسد خلأیی در فضای رسانه‌ای در مواجهه با حوادث ناشی از کار وجود دارد و آن تحلیل حقوقی یا نگاه حقوقی به حوادث ناشی از کار است.
براثر ریزش معدن زغال سنگ کلاریز در استان سمنان، یک کارگر مصدوم شد، چهار کارگر بر اثر ریزش آوار یک ساختمان در حال ساخت زخمی شدند، سه کارگر در آتش سوزی موتورخانه آکادمی ملی المپیک در خیابان سئول تهران کشته شدند، بر اثر فرو ریختن دیوار یک سیلوی گندم در شهرستان مرند چهار کارگر در زیر آوار مدفون شدند که جسد یکی از آن‌ها پیدا شد و کارگر یک واحد تولیدی در زرندیه اراک بر اثر برق‌گرفتگی کشته و زخمی شد…هنوز این سرویس حوادث است که خانه اول تیتر این اتفاقات است و به نظر می‌رسد خلأیی در فضای رسانه‌ای در مواجهه با حوادث ناشی از کار وجود دارد و آن تحلیل حقوقی یا نگاه حقوقی به حوادث ناشی از کار است. اهمیت حادثه ناشی از کار جدا از بار مالی فراوانی که برای افراد ، خانواده‌ها، شرکت ها و سازمان‌ها می‌آورد، در سطح کلان می‌تواند دارای ابعاد اجتماعی و سیاسی وسیعی نیز شود. نمونه‌های حوادث ناشی از کاری که در صدر اخبار رسانه‌های جهان قرار گرفته و از یک حادثه صرف کاری به یک اتفاق اجتماعی و سیاسی تبدیل شده‌اند، کم نبوده است:
انفجار سکوی نفتی در خلیج مکزیک، ۶۹ روز به دام افتادن ۳۳ معدنکار در معدن سن‌خوزه در کشور شیلی ناشی از ریزش تونل و فاجعه انفجار نیروگاه برق هسته‌ای فوکوشیما در کشور ژاپن ناشی از زلزله و سونامی رخ‌داده که تخمین زده شد سبب از دست رفتن ۳/۳ تا ۲/۵ از تولید ناخالص داخلی(GDP) کشور ژاپن درآن سال شده است و تلاش‌های نافرجام نجات معدنکاران در کشورهای نیوزلند، پرو، چین و..اما همواره تحلیل حقوقی حوادث ناشی از کار چه در سطح داخلی و چه بین‌المللی کمرنگ بوده و در حد و اندازه یک خبر داغ ناراحت‌کننده و بحران‌های اجتماعی و شهری ناشی از آن باقی مانده است. در حوزه داخلی یکی از زاویه‌های آموزشی و تحلیلی این موضوع نگاه حقوقی به مسئولیت کارفرمایان در حوادث ناشی از کار است.
تعریف حوادث ناشی از کار
مطابق ماده ۶۰ قانون تامین اجتماعی حوادث ناشی از کار حوادثی است که در حین انجام وظیفه و به سبب آن برای بیمه‌شده اتفاق می‌افتد. مقصود از حین انجام وظیفه تمام اوقاتی است که بیمه‌شده در کارگاه یا موسسات وابسته یا ساختمان‌ها و محوطه آن مشغول کار بوده یا به دستور کارفرما در خارج از محوطه کارگاه عهده‌دار انجام ماموریتی باشد. اوقات مراجعه به درمانگاه یا بیمارستان و برای معالجات درمانی و توانبخشی و اوقات رفت و برگشت بیمه شده از منزل به کارگاه جز اوقات انجام وظیفه محسوب می‌شود،مشروط بر اینکه در زمان عادی رفت و برگشت به کارگاه اتفاق افتاده باشد. حوادثی که برای بیمه‌شده حین اقدام برای نجات سایر بیمه شدگان و مساعدت به آنان اتفاق می‌افتد، حادثه ناشی از کار محسوب می‌شود.
بند هشت ماده دو قانون تامین اجتماعی درتعریف حادثه آورده است :حادثه ازلحاظ این قانون اتفاقی است پیش بینی نشده که تحت تاثیر عامل یا عوامل خارجی در اثر عمل یا اتفاق ناگهانی رخ میدهد و موجب صدماتی بر جسم یا روان بیمه شده می‌شود.
مسئولیت کارفرما پیش از حادثه
مطلابق ماده ۹۱ قانون کار کارفرمایان و مسئولان تمام واحدهای موضوع ماده ۸۵ این قانون مکلفند براساس مصوبات شورای عالی حفاظت فنی برای تامین حفاظت و سلامت و بهداشت کارگران در محیط کار، وسایل و امکانات لازم را تهیه و در اختیار آنان قرار داده و چگونگی کاربرد وسایل فوق‌الذکر را به آنان بیاموزند و در خصوص رعایت مقررات حفاظتی و بهداشتی نظارت کنند. افراد مذکور نیز ملزم به استفاده و نگهداری از وسایل حفاظتی و بهداشتی فردی و اجرای دستورالعمل‌های مربوط کارگاه هستند.
بنابر این مطابق مفاد ماده ۹۱قانون کار، سه وظیفه برای کارفرما مقرر شده است:
تهیه : بر اساس مصوبات شورای عالی حفاظت فنی برای تامین حفاظت و سلامت و بهداشت کارگران در محیط کار، وسایل و امکانات لازم را تهیه و در اختیارآنان قرار دهد.
آموزش: چگونگی کاربرد وسایل فوق الذکر را به آنان بیاموزند.
نظارت: در خصوص رعایت مقررات حفاظتی و بهداشتی نظارت کنند. اما آنچه که کارفرمایان خود را از مسئولیت پذیرفتن آن مبری می‌دانند، آموزش و نظارت است و با تهیه و در اختیار قراردادن وسایل و امکانات لازم، دیگر کارفرما مسئولیتی در قبال کار کارگر نمی‌پذیرد. این درحالی است که بیشتر آمار حوادث ناشی از کار از ناکارآمد بودن و فلج بودن بخش آموزش و نظارت در کارگاه نشات می‌گیرد. با این حال بسیاری از تحقیقات نشان داده است که نگرانی اقتصادی کارفرمایان از آموزش و نظارت چندان هم به صرفه نیست و آموزش و نظارت در کارگاه می‌تواند در یک نگاه کلان منافع اقتصادی کارفرما را نیز تامین کند. بر اساس آخرین مطالعات و تحقیقات انجام شده توسط سازمان بین المللی تامین اجتماعی (ISSA) سرمایه‌گذاری در زمینه پیشگیری در زمینه ایمنی و بهداشت کار در بنگاه‌های اقتصادی نشان میدهد حداقل نرخ منافع حاصل از سرمایه‌گذاری در این زمینه برابر ۲/۲ واحد به ازای هر واحد سرمایه‌گذاری در سال است.
با این حال ماده ۹۵ قانون کار درباره مسئولیت کیفری و حقوقی کارفرمایان و قصور ایشان آورده است: مسئولیت اجرای مقررات و ضوابط فنی و بهداشت کار برعهده کارفرما یا مسئولین واحدهای موضوع ذکر شده در ماده ۸۵ این قانون خواهد بود. هرگاه بر اثر عدم رعایت مقررات مذکور از سوی کارفرما یا مسئولین واحد، حادثه‌ای رخ دهد، شخص کارفرما یا مسئول مذکور از نظر کیفری و حقوقی و نیز مجازات‌های مندرج در این قانون مسئول است. اما مطابق تبصره ۲ چنانچه کارفرما یا مدیران واحدهای موضوع ماده ۸۵ این قانون برای حفاظت فنی و بهداشت کار، وسایل و امکانات لازم را در اختیار کارگر قرار داده باشند و کارگر با وجود آموزش‌های لازم و تذکرات قبلی بدون توجه به دستورالعمل و مقررات موجود از آن‌ها استفاده نکند کارفرما مسئولیتی نخواهد داشت. قانونگذار در ماده ۸۷ قانون کار نیز اشاره کرده است که اشخاصی که قصد احداث یا توسعه کارگاه خود را دارند، ابتدا باید برنامه کار، نقشه های ساختمانی و طرح های مورد نظر را به لحاظ پیش‌بینی در امر حفاظت فنی و بهداشت کار، برای اظهار نظر و تایید به وزارت کار و امور اجتماعی ارسال کنند و این وزارتخانه نیز موظف است، نظر خود را طی یک ماه اعلام کند. بهره برداری از این کارگاه‌ها به رعایت مقررات حفاظتی و بهداشتی منوط خواهد بود.
مسئولیت کارفرما پس از حادثه
اما مسئولیت کارفرما تنها محدود به مسئولیت تهیه، آموزش و نظارت پیش از حادثه نمی شود و پس از حادثه نیز به استناد ماده ۶۵ قانون تامین اجتماعی در صورت وقوع حادثه ناشی از کار، کارفرما مکلف است اقدامات اولیه لازم را برای جلوگیری از تشدید وضع حادثه‌دیده به عمل آورد.
مسئولیت کارفرما تنها محدود به مسئولیت تهیه، آموزش و نظارت پیش از حادثه نمی شود و پس از حادثه نیز به استناد ماده ۶۵ قانون تامین اجتماعی در صورت وقوع حادثه ناشی از کار، کارفرما مکلف است اقدامات اولیه لازم را برای جلوگیری از تشدید وضع حادثه‌دیده به عمل آورد.
به استناد تبصره ماده ۹۵ قانون کار کارفرما یا مسئولان واحدهای موضوع ماده ۸۵ قانون کار موظفند تمامی حوادث ناشی از کار را در دفتر ویژه‌ای که فرم آن از طریق وزارت کار و امور اجتماعی اعلام می‌شود ثبت و مراتب را به صورت کتبی به اطلاع اداره کار و امور اجتماعی محل برسانند؛ همچنین به استناد ماده ۹ آیین نامه حفاظتی کارگاه‌های ساختمانی و ماده ۶۵ قانون تامین اجتماعی، کارفرما باید وقوع هر گونه حادثه ناشی از کار را ظرف مدت سه روز اداری به شعبه صندوق تامین اجتماعی محل اطلاع دهد و نسبت به تکمیل و ارائه فرم ویژه حادثه اقدام کند.
به نظر می رسد آمار بالای حوادث ناشی از کار در استان های مختلف در کشور با عدم آموزش و نظارت کارگران توسط کارفرما در کارگاه های فنی و تخصصی بی ارتباط نیست. اما نگرانی اقتصادی کارفرمایان از تحمل هزینه های هنگفت برای انجام وظیفه قانونی آموزش و نظارت کارگران با دستگاه ها و امکانات، چه از منظر حقوقی و چه از منظر اقتصادی چندان به صرفه نیست؛ چرا که در موارد بسیاری مشاهده می شود که مسئولیت حقوقی و خسارات مالی فراوانی به دلیل نبود یا کمبود آموزش و نظارت در محیط کارگاه به کارفرما بار شده است.
« تنطیم سند ملی ایمنی» کم اهمیت از «منشور حقوق شهروندی» نیست
تدوین سندی ملی و راهبردی در جهت ارتقا و تضمین ایمنی مردم و حفاظت و «صیانت از نیروی انسانی و سرمایه های مادی کشور»(ماده ۸۵ قانون کار) یکی از اولویت‌های حقوقی کشور است که با توجه به بی متولی بودن ایمنی در کشور نتایج و دستاورد تدوین و اجرای آن، منجر به تفکیک روشن مسئولیت دستگاه های ذی‌ربط، ترتیب اقدامات آن دستگاه‌ها، تعیین دستگاه‌های مجری،همکار و ناظر در حوزه‌های تفکیک شده خواهد بود.
براساس مطالعات و تحقیقات انجام شده توسط سازمان بین‌المللی تامین اجتماعی (ISSA) سرمایه‌گذاری در زمینه پیشگیری ایمنی و بهداشت کار در بنگاه‌های اقتصادی نشان میدهد حداقل نرخ منافع حاصل از سرمایه‌گذاری در زمینه ایمنی و بهداشت کار برابر «۲/۲ واحد به ازای هر واحد» سرمایه‌گذاری در سال است.
در بخش خلأها و کاستی‌های قوانین و مقررات و ساختارهای حقوقی در موضوع «ایمنی»، یکی از دریافت‌های صورت گرفته تحقیقات، « تداخل قوانین و وظایف دستگاه‌های دولتی» است.
در روزهای پس از حادثه پلاسکو رسانه ها و کارشناسان درباب مسئولیت و تقصیر حادثه اظهار نظرهای متفاوتی داشته و پیرو آن رسانه‌ها و افکار عمومی نیز به چند ضلعی بودن یا به لسان حقوقی باب «تعدد سبب» در موضوع رسیدند، اما بخش اعظم این «تعدد سبب» به مسئولیت نهادهای متعدد از نظر ساختار مسئولیت در نظامات کشور باز می گردد.
این تعدد مسئولیت ها و تصادف مسئولیت‌ها نشان دهنده این است که تداخل مسئولیت نهادها در حوادثی ازاین دست منجر به شکل‌گیری طرح پرسپکتیو حقوقی واحد و منسجمی از مسئولیت قانونی نهادهای مسئول نشده و نهادهای فوق الذکر در میادین مختلف در حوزه قوانین همواره بایکدیگر تصادف می‌کنند. متاسفانه، این پراکندگی و شقه شقه شدن مسئولیت‌های قانونی نهادهای متعدد و موازی موضوع گاهی منجر به پینگ‌پنگی کردن بحث مسئولیت در بین نهادهای مسئول در حین و پس از وقوع حوادث نیز شده است.همان‌طور که در توجیه پلاسکو این بازی پینگ پنگی بین نهادهای مسئول دیده شد. بنابر این در خصوص وضعیت موجود نظام حقوقی ایمنی در کشور، باید به منابع حقوقی کلی اشاره شود تا ضرورت تدوین سند ملی ایمنی در جهت رفع تداخل وظایف و مسئولیت‌ها توجیه شود. در حوزه ایمنی در چند سطح با قوانین و مقررات روبه‌رو هستیم که در همه این سطوح این تداخل به شدت و ضعف مشاهده می شود.
۱) مقررات بین المللی: کنوانسیون های بین المللی که توسط سازمان بین المللی کار(ILO ) و سازمان های مرتبط دیگر ضع شده و برای کشورهای عضو از جمله ایران لازم الاجراست که متاسفانه تطبیق آن‌ها با قوانین داخلی در بسیاری موارد منجر به تداخل می شود.
۲) قوانین و مقررات داخلی: قوانین و مقررات مصوب شورای اسلامی وهیات وزیران و شوراهای عالی و آیین نامه و بخشنامه ها و دستورالعمل های اجرایی که هر وزارتخانه و دستگاه قوانین خاص خود را دارد و بایکدیگر در تصادف هستند.
۳) ضوابط و دستورالعمل‌های تدوینی کارفرمایان یا پیمانکاران در قالب کتابچه‌ها یا جزوات: شرکت‌هایی که پروژه‌های مختلفی را بر عهده می‌گیرند که در آن مسائل ایمنی باید رعایت شود، مجموعه دستورالعمل‌ها و استانداردهایی را تهیه می‌کنند که متعارض یا خلاف با قوانین داخلی و مطابق عملیاتی قوانین و مجموعه مقررات ملی یا داخلی است. مشکل اجرایی آن‌ها انتخاب گزینشی موضوعات ایمنی از این مجموعه مقررات متعدد کشور آن‌هم با هدف کاهش مسئولیت حقوقی کارگاه یا صاحب کار است.
صرف‌نظر از منابع موجود فوق، در زمینه ادبیات حقوقی موضوعی در حوزه ایمنی کشور، مشکل در بحث تفیک حوزه‌ها و مسئولیت‌های نهادهای مرتبط است.
بنابراین پیشنهاد «تدوین سند ملی» باز می‌گردد به بیان مساله اصلیِ «تداخل در وظایف قانونی دستگاهای دولتی».
یکی از کاستی‌های نظام مسئولیت در باب ایمنی و یکی از خلأهای مهم در این موضوع و مهم‌ترین چالش عملیاتی، همین موازی کاری های تکلیفی است که طی این سند می‌تواند مسئولیت نهادها را در عین حفظ تعامل و همکاری ها تفکیک کرده و مستقل ازیکدیگر و از سایر نهادها و سازمان‌ها سیاست‌گذاری کند.با ورود ماشین آلات و تسریع فرآیند صنعتی شدن، میزان حوادث ناشی از کار و خسارات مادی به سرمایه و سلامت کارگران افزایش یافت اما تجربه کشورهای صنعتی نشان داده با اصلاحات اصول، قوانین و سیاست‌گذاری های تقنینی، میزان این حوادث کاهش می‌یابد .
با توجه به اهمیت حقوقی ایمنی در قوانین و مقررات و از سوی دیگر تداخل قانونی وظایف دستگاه‌های دولتی، در جهت استاندارد سازی قوانین، تفکیک حوزه‌های مسئولیت قانونی و در نهایت رفع تداخل در وظایف قانونی،ساختمان حقوقی کشور نیازمند تعیین نقشه راه یا به عبارت بهتر، تعیین خطی مشی و سیاست‌گذاری واحد در حوزه ایمنی در قالب «تدوین سند ملی» است. یکی از کاستی‌های نظام مسئولیت در باب ایمنی و یکی از خلأهای مهم در این موضوع و مهم‌ترین چالش عملیاتی، همین موازی کاری های تکلیفی است که طی این سند می‌تواند مسئولیت نهادها را در عین حفظ تعامل و همکاری ها تفکیک کرده و مستقل ازیکدیگر و از سایر نهاد ها و سازمان ها سیاست‌گذاری کند.با ورود ماشین آلات و تسریع فرآیند صنعتی شدن، میزان حوادث ناشی از کار و خسارات مادی به سرمایه و سلامت کارگران افزایش یافت اما تجربه کشورهای صنعتی نشان داده با اصلاحات اصول، قوانین و سیاست‌گذاری های تقنینی، میزان این حوادث کاهش می یابد . به عنوان مثال در ژاپن و سوئد در یک دوره ۲۰ساله حوادث ناشی از کار ۶۲ درصد کاهش یافته است. اما گزارش ها و آمار نشان میدهد در ایران این روند افزایش چشم گیری داشته و در مجموع روند کاهشی را طی نمی‌کند و تبدیل به یک «بحران چند وجهی» شده است.
به عنوان نمونه کشور انگلستان قانون واحد«سلامت و ایمنی »در سال ۱۹۷۴ تصویب کرده که همچنان سند و محور اصلی مقوله رعایت ایمنی و ضوابط HSE در انگلستان است. تصویب قانون «جرایم سلامت و ایمنی»(Heallth and Safety Offences) در سال ۲۰۰۸ آن قوانین و اسناد واحد را تقویت کرده و ضمانت اجراهایش را نیز عملیاتی کرد.
انگلستان در قدم بعدی در راستای نظارت بر اجرای این مقررات واحد و منسجم، نهاد دولتی به نام (UK Health and Safety Executve) مشغول به فعالیت شد و بخش عمده‌ای از مسئولیت‌های اجرای این قوانین را بر عهده گرفت.
«تدوین سند ملی ایمنی »؛ پیشنهادی است که نیازمند کار پژوهشی در حوزه های ایمنی با رویکرد استاندارد سازی قوانین و مقررات است. این استاندارد سازی با هدف کاهش حوادث ناشی از کار و صدمات انسانی و مادی خواهد بود که در نهایت منجر به احیا و ارتقای «گفتمان ایمنی» در کشور می شود.بنابر این، طرح پیشنهادی برای پژوهش در این زمینه که به مرکز پژوهش های نهاد ریاست جمهوری نیز تسلیم شده همچنان بی پاسخ مانده وعلاوه بر تعیین چشم‌انداز رفع تداخل مسئولیت‌های قانونی وزارتخانه‌های مختلف جهت تدوین سند ملی ایمنی ، در برگیرنده اصلاح، بازنویسی و استاندارد سازی مواد قانونی در حوزه‌های مرتبط، پیش بینی مبانی و مفاهیم و نهادهای تاسیسی جدید در حوزه ایمنی، از طریق استفاده از ساز و کارهای فنی و کارشناسانه مطالعه شده و تطبیق با نظام‌نامه‌های ایمنی در کشورهای موفق و اخذ و فراهم کردن بستر عملیاتی آن در کشور، دعوت از بازرسان کشورهای موفق در حوزه‌های ایمنی جهت انتقال تجربه و دانش، استفاده از چک لیست‌های بین‌الملی استاندارد بازرسی ایمنی در حوزه‌های مختلف و… خواهد بود. پیشنهاد می‌شود رییس جمهور با توجه به امکان و ظرفیت اصل صد و سی چهارم قانون اساسی، جهت هماهنگ‌سازی تصمیم ها و رفع تداخل و اختلاف نظر در وظایف دستگاه‌های دولتی در حوزه ایمنی کشور پس از« تدوین سند ملی ایمنی» به پشتوانه پژوهش‌های علمی و کارشناسانه، جهت رفع موانع قانونی و تسهیل اجرایی قوانین مطابق با هدف قانونگذار مبنی بر صیانت از نیروی انسانی و منابع مادی کشور و در راستای ارتقای ایمنی در کشور، سند ایمنی را در هیات دولت مصوب کرده و مستند به اصل صد و بیست و هفتم قانون اساسی با تعیین نماینده ویژه، نظارت بر اجرای سند ملی ایمنی را ساماندهی کرده و محقق کند. اما با توجه به بی‌توجهی به چنین پیشنهادی، به نظر می‌رسد اراده جدی در دولت برای تدوین چنین سندی یا به عبارت بهتر اراده‌ای برای حداقل بهبود وضعیت ناایمن کارگاه‌ها وجود ندارد.