مال‌باختگان همه این سال‌ها
«تجمع مال‌باختگان مقابل موسسه مالی- اعتباری ....»؛ این داستان تکراری است که طی یک دهه اخیر، هر چند وقت یک بار تکرار می‌شود؛ مردمی که به امید دریافت سود سپرده بالا یا وام کم‌بهره، سپرده‌های خود را به این موسسات سپرده‌اند، و موسساتی که پس از مدتی با بحران ورشکستگی روبه‌رو می‌شوند و قادر به انجام تعهدات خود نیستند.
در آخرین تحولات در این مورد، شماری از سپرده‌گذاران موسسات اعتباری «کاسپین» و «ثامن‌الحجج» در پی انتشار اخباری مبنی بر ورشکستی این دو موسسه اعتراض کرده و تجمع‌هایی برگزار کردند. گسترش این‌گونه تجمعات تا جایی ادامه پیدا کرد که رئیس پلیس تهران در روز ۲۹ خرداد تجمع در مقابل موسسات مالی را «غیرقانونی» اعلام کرد. از سوی دیگر، انتشار اخبار غیررسمی مبنی بر ادغام برخی از این موسسات با برخی بانک‌ها، موجب شد مردم سعی کنند برای امنیت بیشتر، سپرده‌های خود را از این موسسات خارج کنند. با این وجود، بانک مرکزی در مورد بحران موسسات مالی- اعتباری و همچنین احتمال ادغام بانک‌ها هنوز اظهارنظر روشنی نکرده و همین مساله رواج شایعات و واکنش‌های مردمی را افزایش می‌دهد. ۸۰ نماینده مجلس ۲۳ خرداد در نامهای به حسن روحانی، از او خواستند تا موضوع رسیدگی و تعیین تکلیف موسسات مالی غیرمجاز را در دستور کار جلسه سران قوا و شورای امنیت ملی قرار دهد.
در این میان، انتشار خبر ادغام بانک‌ها با واکنش مدیرعامل بانک «مهر اقتصاد» که یکی از نهادهای نظامی سهامدار اصلی آن است، روبه‌رو شد. مدیرعامل این بانک پنجشنبه ۲۵ خرداد به خبرگزاری «فارس» گفت که تا به حال مذاکره و یا مکاتبه‌ای به منظور ادغام این بانک در سایر بانک‌ها صورت نگرفته است. بر پایه اخبار تایید نشده بانک مرکزی ایران خواستار ادغام بانک «مهر اقتصاد» و موسسه‌های مالی و اعتباری «کوثر» و «ثامن» شده است. همزمان با انتشار این خبر، منابع خبری از مراجعه سرمایه‌گذاران به بانک «مهر اقتصاد» برای خروج سپرده‌های خود خبر دادند. خبرگزاری دانشجویان ایران (ایسنا)، در همین رابطه گزارش داد که ادغام بانک «مهر اقتصاد» و دو موسسه «کوثر» و «ثامن» که هر سه وابسته به نهادهای نظامیند، از سوی مقام‌های مسئول تایید نشده است. ضیاءالدین ایمانی مدیرعامل بانک «مهر اقتصاد» هم ادغام این بانک و دو موسسه مالی و اعتباری دیگر را «بی‌اساس» دانسته و گفته است: «با کسانی که با طرح موضوع ادغام، موجب بروز اخلال شده‌اند و در نظام بانکی کشور مشکل ایجاد می‌کنند، برخورد می‌کنیم.»
تجربه اولین موسسات مالی- اعتباری به شکل کنونی به پس از انقلاب و سال ۱۳۶۶ برمی‌گردد. در آن زمان، دو شرکت به نامهای «بعثت» و «نبوت» تاسیس شد.
در حالی که مدیران بانک مهر اقتصاد هرگونه اقدام و مذاکره برای ادغام را «بی‌اساس» دانستند، روابط عمومی موسسه مالی و اعتباری کوثر نیز با صدور اطلاعیه‌ای از «توافق» میان این سه نهاد مالی خبر داد و اعلام کرد: «به رغم مذاکرات و توافقات حاصله فی‌مابین در این خصوص، به اطلاع می‌رساند هرگونه تصمیم‌گیری در حوزه نظام بانکی کشور منوط به مصوبه شورای پول و اعتبار و ابلاغ بانک مرکزی است که تاکنون تاییدیه‌ای از سوی بانک مرکزی به این موسسه نرسیده است.» در پیوند با همین موضوع، محمدرضا پورابراهیمی رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس «طرح ادغام بانک‌ها» را «اقدامی موثر و نیازمند مصوبه مجمع عمومی بانک‌ها» دانسته و گفته است که دولت تنها در خصوص بانک‌های دولتی می‌تواند تصمیم بگیرد.
چگونگی شکل‌گیری موسسات ملی و اعتباری
موسسات مالی و اعتباری چگونه شکل گرفتند و چه عواملی منجر به ایجاد بحرانهای فعلی در این موسسات شد؟ این سوال را از «پرویز صداقت»، پژوهشگر اقتصاد سیاسی پرسیدیم. صداقت، سابقه شکل‌گیری موسسات مالی- اعتباری را سال‌های پیش از انقلاب می‌داند: «پیش از انقلاب، توسعه مناسبات پولی در اقتصاد در حال گذار به سرمایه‌داری ایران، برخی از بازاریان و تجار متشرع را واداشت که از آن‌جا که نظام بانکی را ربوی می‌دانستند به تاسیس غیررسمی صندوق‌های قرض‌الحسنه برای تسهیل برخی مراودات مالی خود دست بزنند. از سوی دیگر، برخی مساجد و کانون‌های مذهبی نیز به دلایل مشابه به تاسیس صندوق‌های قرض‌الحسنه‌ای برای دادن وام‌های غیرربوی به «نیازمندان» مبادرت کردند. بعد از انقلاب ۱۳۵۷ صندوق‌های قرض‌الحسنه به شکل گسترده‌تری به فعالیت دست زدند و بدون آنکه تحت نظارت نهادهای نظارتی باشند عملا از نوعی «مشروعیت» رسمی برخوردار بودند.»این کارشناس اقتصادی می‌افزاید: «با بزرگتر شدن صندوق‌های قرض‌الحسنه؛ در کنار آن شاهد تشکیل برخی موسسات اعتباری توسط نهادهای بزرگ شکل‌گرفته در سال‌های بعد از انقلاب بودیم. برای مثال، موسسه مالی- اعتباری «بنیاد» از اواخر دهه شصت در سطح گسترده‌ای فعالیت خود را آغاز کرد.»
اما احمد حاتمی‌یزدی، مدیرعامل اسبق بانک صادرات و کارشناس اقتصادی، سابقه این موسسات را نیمه‌های دهه ۶۰ می‌داند: «تجربه اولین موسسات مالی- اعتباری به شکل کنونی به پس از انقلاب و سال ۱۳۶۶ برمی‌گردد. در آن زمان، دو شرکت به نامهای «بعثت» و «نبوت» تاسیس شد. این دو شرکت مضاربه‌ای قرار بود با استفاده از سپرده‌های مردم، به فعالیت‌های تجاری پرداخته و ماهانه سودی معادل ۴ درصد را به سپرده‌گذاران بپردازند.» حاتمی به یاد می‌آورد: «این شرکت‌ها پول را از مردم می‌گرفتند و چون درآمدی نداشتند، از محل سپرده‌های مردم، سود ۴ درصد را به مردم پرداخت کردند و این روند تا جایی ادامه پیدا کرد که این موسسات هیچ پولی برای پرداخت سود به مردم نداشتند. این امر موجب نارضایتی و همانند الان، هجوم مردم به این مراکز برای بازستاندن پولشان شد. اما سپرده‌گذاران متوجه شدند مبلغ زیادی از پولی که به سپرده گذاشته بودند قابل وصول نیست. فعالیت این دو شرکت قانونی نبود و مسئولان آنها به عنوان کلاهبردار بازداشت شدند.»
نحوه رابطه بانک مرکزی و سایر نهادهای ناظر با این موسسات همواره مورد انتقاد کسانی بوده که مدافع نظارت دقیق و مداخله دولت در بازار پول بوده‌اند. صداقت به همین موضوع اشاره می‌کند: «این موسسات عملا فعالیت‌های بانکی انجام می‌دهند بدون اینکه نام بانک را داشته باشند. همچنین از شرایط تاسیس آسان‌تری در زمینه حداقل سرمایه و مانند آن برخوردارند. مسئولان بانک مرکزی در همان مقطعی که موسسه مالی بنیاد به فعالیت دست زده بود اعلام کردند که این موسسه حق صدور دسته چک را ندارد. این موسسه در مقابل صرفا نام چک را به «دستور پرداخت» تغییر داد و دسته چک هم منتشر می‌کرد. بنابراین در مجموع ضمن اینکه ریشه تشکیل صندوق‌های قرض‌الحسنه به سال‌های دور و قبل از انقلاب بازمی‌گردد اما رشد گسترده آن در شرایط تحکیم نظام پساانقلابی رخ داد. علت اصلی گسترش آنها شکل‌گیری گسترده مجموعه‌های بزرگ اقتصادی بود که ضمن آنکه تحت نظارت دولت قرار نداشتند اما از قدرتی فراتر از دولت برخوردار بودند و هستند که به منظور انجام مستقل فعالیت‌های مالی گسترده خود و کسب سود در این زمینه به تشکیل موسسات مالی ـ اعتباری دست زدند.»
بانکداری و نسبت آن با قوانین اسلامی همواره از موضوعات مورد بحث پس از انقلاب بود. سال اول دهه ۶۰، موضوع بانکداری اسلامی به طور جدی مطرح شد. این یکی از آن اتفاقات مهمی بود که برای نظام بانکداری ایران افتاد. سیاست‌های اجرا شده در حوزه بانکی در ۴ دهه گذشته بسیار متنوع و متفاوت بوده اما جالب اینکه هر کدام از این سیاست‌ها به کاهش کنترل دولت و افزایش بانکداری غیررسمی کمک کرده‌اند. ملی شدن بانک‌ها در خردادماه ۱۳۵۸ بر اساس مصوبه شورای انقلاب سبب شد که تعداد بانک‌های فعال در ایران از ۳۵ به ۹ عدد تقلیل پیدا کند و همگی دولتی شوند. اما نکته جالب این است که در آن زمان «بانک اقتصاد اسلامی» که مجمعی از قرض‌الحسنه‌ها بود از این قانون مستثنی شد (البته نامش هم از بانک به سازمان تغییر کرد).
مساله دیگر ابهام در تدوین سیاست‌های اسلامی‌سازی بانک‌ها بود. تصویب قانون بانکداری بدون ربا در شهریور ۱۳۶۲ منجر به خروج سرمایه‌ها از بانک‌ها و رشد قرض‌الحسنه‌ها شد. شاید به همین دلیل بود که صندوق‌های قرض‌الحسنه در طول یک دهه بعد از انقلاب رشد چشمگیری داشتند. در حالی که تعداد صندوق‌های قرض‌الحسنه در سال ۱۳۷۵ به ۲۰۰ عدد می‌رسید، در سال ۱۳۶۷ این تعداد به ۳ هزار شعبه رسید. با رفتن «علیرضا نوبری» از بانک مرکزی، «سید محسن نوربخش» به عنوان یکی از تاثیرگذارترین چهره‌های نظام بانکی، به ریاست این بانک انتخاب شد. نوربخش در یک سال قبل از آن هم وزیر اقتصاد بود و چندان از سیاست‌های پولی کشور دور نبود اما با گرفتن سمت ریاست بانک مرکزی، کلید تحولات نظام بانکی را زد و جای خود را در وزارت اقتصاد به «حسین نمازی» داد.
تصویب قانون بانکداری بدون ربا در شهریور ۱۳۶۲ منجر به خروج سرمایه‌ها از بانک‌ها و رشد قرض‌الحسنه‌ها شد. شاید به همین دلیل بود که صندوق‌های قرض‌الحسنه در طول یک دهه بعد از انقلاب رشد چشمگیری داشتند.
دو سکاندار دستگاه تنظیم سیاست‌های پولی یعنی نمازی و نوربخش تصمیم به تشکیل کمیته‌ای گرفتند که بانکداری بدون ربا را اصلاح و قانونی جدید به نگارش درآورد. این جریان همزمان شد با طرح ادغام بانک‌ها و در همان زمان یعنی ابتدای دهه ۶۰ تزویج‌ها کلید خورد. یک دهه بانکداری با همان چند بانک بزرگ ادغامی پیش رفت اما دهه بعد و به ویژه دهه ۸۰ که چرخش‌هایی در سیر تخصیص منابع و استفاده از خطوط اعتباری صورت گرفت، انگیزه‌ها را برای ایجاد بانک‌ها و موسسات جدید بالا برد. همزمان با تغییر گفتمان اقتصادی حاکم بر کشور که خصوصی‌سازی و برون‌سپاری فعالیت‌های دولت را هدفگذاری کرده بود، بحث ایجاد این موسسات در برنامه‌های دوم و سوم توسعه اقتصادی کشور مطرح و با توجه به تاکیدهایی که در برنامه سوم توسعه و همچنین سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی بر روی خصوصی‌سازی در حوزه‌هایی از نظام پولی و واگذاری بخشی از بانک‌های دولتی به بخش خصوصی مطرح شد، ایجاد بانک‌ها و موسسات مالی خصوصی در ایران سرعت گرفت. برای اولین‌بار ماده ۹۸ از فصل دهم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی با عنوان «ساماندهی بازارهای مالی»، اجازه تاسیس موسسات مالی و اعتباری غیردولتی به اشخاص حقیقی و حقوقی را جهت افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی، تشویق پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور را داد.
آغاز بحرانهای مالی
با ادامه فعالیت این نوع موسسات، اولین نمونه‌های بحران موسسات مالی ـ اعتباری خود را در ابتدای دهه ۸۰ نشان داد. حاتمی یزدی به یاد می‌آورد: «در دهه ۱۳۸۰ دو موسسه بزرگ به نامهای «محمد رسول‌الله» و «قرض‌الحسنه جی» در اصفهان تاسیس شدند و به مردم وعده دادند تا با گرفتن سپرده از آنها، دو برابر میزان سپرده‌شان به آنها وام می‌دهند. تا زمانی که سپرده‌ها رو به افزایش بود، سرمایه این موسسات رو به افزایش بود و می‌توانستند دو برابر سپرده‌ها وام بپردازند اما زمانی که رشد سپرده‌ها، کم یا متوقف شد، قادر نبودند دو برابر میزان سپرده وام بدهند که این امر موجب ورشکستی این دو مرکز شد و مشکلاتی را برای ۶۰۰ هزار نفر از سپرده‌گذاران ایجاد کرد که در نهایت با مداخله بانک مرکزی، روحانیون و نیروی انتظامی مشکلات مذکور رفع شد.»
مدیرعامل اسبق بانک صادرات در مورد تعداد موسسات مالی- اعتباری غیرمجاز و روند فعالیت آنها به «قلمرو رفاه» می‌گوید: «در گزارش صندوق بین‌المللی پول، تعداد مراکز مالی- اعتباری غیرمجاز در ایران ۷ هزار مرکز ذکر شده که از این تعداد ۵ هزار واحد فعال و ۲ هزار مرکز فقط ثبت شده‌اند و تاکنون فعالیتی نداشته‌اند. البته به احتمال زیاد منظور این گزارش تعداد شعبات است، چون برای مثال هر موسسه مالی- اعتباری، خود به تنهایی ده‌ها یا صدها شعبه تحت پوشش دارد.» روند شکل‌گیری موسسات مالی و اعتباری، غالبا از ایجاد یک موسسه غیرمجاز آغاز می‌شود. صندوق‌های کوچک قرض‌الحسنه یا صندوق‌های تعاونی که با هدف دیگری ایجاد و شروع به سپرده‌گیری می‌کنند کم‌کم انگیزه‌شان برای جذب سپرده‌های مردم بالا رفته و پول‌های مردم را با تبلیغ پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه یا پرداخت سودهای غیرمتعارف جذب می‌کنند، در حالی که هیچ مجوزی از سوی بانک مرکزی برای این کار خود ندارند. هنگامی که به تدریج دامنه اثرگذاری آنها با میزان سپرده جذب شده در بازار پولی کشور بالا می‌رود آن وقت دیگر بانک مرکزی هم مجبور است با آنها دست به عصا رفته و به آنها مجوز بدهد.
این روال معیوب سبب شد در دهه گذشته با حجم زیادی از موسسات مالی اعتباری فاقد مجوز مواجه شویم. صندوق‌های قرض‌الحسنه به عنوان نهادی مردمی و خودجوش در بستر فرهنگ اسلامی کشور شکل گرفتند. این نهاد به دلیل نیت خیرخواهانه موسسان و ماهیت عقد قرض‌الحسنه در زمره موسسات خیریه قلمداد شده و توانسته در نقاط زیادی از کشور به شکل چشمگیر و در عین حال در مقیاسه‌ای کوچک و خرد به فعالیت بپردازد. مبنای فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه، قبول سپرده‌های قرض‌الحسنه و اعطای تسهیلات به نیازمندان در قالب عقد قرض است. ماهیت عقد قرض به گونه‌ای است که نباید بهره‌ای از قرض گیرنده دریافت شود و صندوق قرض‌الحسنه نقش واسطه میان قرض‌دهنده و قرض‌گیرنده را به عهده دارد. به این مفهوم که قرض‌دهنده یا سپرده‌گذار با نیت خیر و جهت کمک به افراد دیگر اقدام به افتتاح حساب و سپرده‌گذاری در صندوق قرض‌الحسنه می‌کند و مدیران صندوق عمدتا متقاضیانی را که اعضای معرفی‌کننده آنها وجوه بیشتری را در صندوق سپرده‌گذاری کرده‌اند برای دریافت وام و تسهیلات در اولویت قرار می‌دهند.
موارد فوق درباره صندوق‌های قرض‌الحسنه کوچک و سنتی است که قانونگذار شرایط بسیار محدودکننده‌ای برای آنان در نظر گرفته است. هرچند در این میان، صندوق‌های بزرگی نیز شکل گرفته‌اند که با بسط و گسترش فعالیت‌های خود، به دیگر امور تجاری و اقتصادی پرداخته‌اند. به علت نبود نظارت موثر بر این نهادها به عنوان موسسه اعتباری، این موسسات در زمره واسطه‌های مالی در بازار غیرمتشکل فعال بوده‌اند. مقیاس کوچک و تعدد آنها در سطح کشور عملا بحث نظارت بر آنها را مشکل و در سال‌های گذشته منتفی کرده است. در هر حال، نهادهایی به عنوان متولیان صندوق‌ها در کشور وجود دارند که وظیفه حمایت از صندوق‌ها را برعهده دارند؛ اما تاکنون نظارت موثر بر این صندوق‌ها واقع نشده است. از سوی دیگر، در دهه ۷۰ شمسی قانونی ابلاغ شد که همه اصناف می‌توانند دارای تعاونی باشند، اما این قانون ناقص تنها زیر نظر وزارت تعاون بود، در حالی‌که هر تعاونی باید زیرمجموعه تخصصی خود قرار می‌گرفت. این تعاونی‌ها فعالیت پولی و بانکی خود را به صورت گسترده راه انداختند که البته بانک مرکزی هم در آن موقع به این موضوع اعتراض نکرد، درحالی که کار آنها دخالت در بازار پول بود.
در گزارش صندوق بین‌المللی پول، تعداد مراکز مالی- اعتباری غیرمجاز در ایران ۷ هزار مرکز ذکر شده که از این تعداد ۵ هزار واحد فعال و ۲ هزار مرکز فقط ثبت شده‌اند و تاکنون فعالیتی نداشته‌اند. البته به احتمال زیاد منظور این گزارش تعداد شعبات است.
معاون امور تعاون وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی دولت یازدهم، شکل‌گیری اکثر این تعاونی‌های اعتباری را مربوط به دولت‌های نهم و دهم دانسته و با بیان اینکه «در دولت قبل وزارت تعاون و بانک مرکزی وقت نظارت لازم را نداشتند و وظایف نظارتی خود را انجام ندادند» معتقد است «این تعاونی‌ها عمدتا پا را از چارچوب مجوزی که داشتند فراتر گذاشته و حوزه فعالیت خود را گسترش دادند و در نتیجه تعاونی‌های اعتباری از مسیر قانونی و چارچوب و ضوابط تعیین شده خارج شدند». «حمید کلانتری» در گفت‌وگو با خبرگزاری ایلنا، می‌گوید این روند در دولت یازدهم اصلاح شد و «با تصویب شورای پول و اعتبار، زیر نظر بانک مرکزی و با همکاری قوه قضاییه و وزارت تعاون نسبت به ساماندهی این تعاونی‌های اعتباری اقدام شد و در حال حاضر نیز با مسئولیت محوری بانک مرکزی، ضمن توجه به حقوق سپرده‌گذاران، ساماندهی تعاونی‌ها در بانک‌ها و موسسات اعتباری مورد قبول ادامه دارد».
معاون وزیر کار همچنین در مورد ساماندهی این نوع تعاونی‌ها، با بیان اینکه در دولت یازدهم برای تاسیس تعاونی‌های اعتباری آزاد مجوزی داده نشد و همه مجوزها مربوط به دولت‌های گذشته است گفت: «در دولت یازدهم فقط به تعاونی اعتباری گروه‌های شغلی در داخل ادارات و سازمان‌ها و کارخانجات مجوز دادیم که این تعاونی‌های اعتباری به فعالیت مشابه قرض‌الحسنه طبق ضوابط و مقررات بانک مرکزی فعالیت می‌کنند.» وی در مورد تلاش‌های دولت یازدهم برای ساماندهی این نوع تعاونی‌های اعتباری می‌گوید: «ما با شناسایی تعاونی‌های اعتباری دارای مشکل که خارج از چارچوب قانونی به فعالیت مشغول بودند، جلوی این قبیل فعالیت‌های غیرقانونی را گرفتیم. در حال حاضر تعاونی‌های اعتباری باقی مانده زیر نظر شورای عالی امنیت ملی و بانک مرکزی منحل می‌شوند یا فرایند ادغام در بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری قانونی صورت می‌گیرد. یک راه دیگر هم این است که این تعاونی‌های اعتباری تجمیع شده و در قالب یک موسسه مالی و اعتباری جدید فعالیت خواهند کرد.»
نامعلوم‌بودن منشا اعتبارات
زمانی که بانک مرکزی به فکر ساماندهی این موسسات افتاد، متوجه شد بسیاری از آنها نمی‌توانند مجوز دریافت کنند و نه‌تنها سپرده قانونی ندارند، بلکه اموالی که در اختیار آنهاست، کفاف سپرده سپرده‌گذاران را نمی‌دهد. بانک مرکزی اعلام کرده در موسسات بدون مجوز سپرده‌گذاری نکنید، اما اغلب مردم برای مراجعه به مراکز مالی اعتباری فقط به تابلوی بالاسر موسسه نگاه می‌کنند و در مورد اعتبارسنجی آن حساسیت ویژه‌ای ندارند. طبق ماده ۱۱ قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی به عنوان تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور، موظف به نظارت بر عملکرد بانک‌ها و موسسات اعتباری است. در حال حاضر بخش قابل توجهی از بازار پولی کشور در اختیار بانک‌های خصوصی، موسسات مالی و تعاونی‌های اعتباری قرار دارد که برخی از این موسسات طی سال‌های اخیر بدون توجه به ضوابط و دستورالعمل‌های بانک مرکزی، اقدام به انجام فعالیت‌های پولی غیرمتعارف کرده‌اند. اما به‌رغم تأکید قانون، متاسفانه روند شکل‌گیری و تاسیس موسسات اعتباری خصوصی در سال‌های اخیر به دلیل عدم نظارت صحیح از سوی بانک مرکزی، نظام پولی کشور را با مشکلاتی مواجه کرده است. یکی از وظایف بانک مرکزی، بررسی مسیر حرکت پول در جریان اقتصاد است.
در حال حاضر منشا اعتباراتی که برخی از موسسات مالی در جریان نظام پولی قرار می‌دهند مشخص نیست و بسیاری از این موسسات و بانک‌های خصوصی، اقدام به تخصیص اعتباراتی می‌کنند که فراتر از سرمایه واقعی و حقیقی آنها است. این مساله با ایجاد یک حباب توهمی در بازار پولی، به افزایش نقدینگی در کشور دامن می‌زند. مدیرعامل سابق بانک صادرات دلیل این امر را ناآگاهی مردم از سیستم بانکی و اعتباری کشور می‌داند و می‌گوید: «مردم تصور می‌کنند چون این موسسات نسبت به بانک‌ها سود بیشتری پرداخت می‌کنند، باید سپرده‌های خود را به آنها بسپارند. این موسسات نیز با استفاده از ناآگاهی مردم از سیستم بانکی و اعتباری، از این مساله سوءاستفاده می‌کنند.» حاتمی یزدی، ریشه اصلی مشکل را ضعف در اجرای قوانین می‌داند و می‌گوید: «متاسفانه قانون به درستی اجرا نمی‌شود. طبق قانون اگر این موسسات بخواهد تاسیس شوند، باید از بانک مرکزی مجوز کسب کنند. بانک مرکزی نیز موظف است صلاحیت آنها را از لحاظ اقتصادی، علمی و اخلاقی تایید کند که می‌توانند مدیریت سپرده‌های مردم را بر عهده بگیرند اما متأسفانه افراد و نهادهای قدرتمندی در کشور وجود دارند که می‌توانند قانون‌شکنی کنند و با محدودیت‌ها و پیگیری‌های قانونی نیز روبه‌رو نشوند. این عناصر که خود را تابع قانون نمی‌دانند و از توان تاثیرگذاری بر مراکز قانونی نیز برخوردارند، زمینه رشد تخلفات این مراکز را ایجاد کرده است».
وجود سود بالا در موسسات اعتباری برای صاحبان آن، منجر شده که عده‌ای به دلیل رانت موجود در این بخش، به دنبال کسب مجوزهای لازم از بانک مرکزی اقدام کنند. متاسفانه طی سال‌های اخیر، به شدت شاهد افزایش قارچ‌گونه این موسسات خصوصی بوده‌ایم که هدف اصلی آنها، تنها کسب سود برای موسسان است. بسیاری از کارشناسان بر این امر تاکید دارند که ادامه روند ایجاد موسسات مالی و اعتباری خصوصی، منجر به تعطیلی تعداد زیادی از این موسسات خواهد شد که در این صورت بخش وسیعی از سرمایه‌های ملی به هدر خواهد رفت. در شرایطی که بانک‌های دولتی تحت فشار تسهیلات تکلیف شده دولت هستند و از پاسخگویی به تقاضاهای مردمی عاجزند طبیعی است که سیاستگذار پولی در اندیشه نظارت کافی و وافی بر این موسسات نباشد؛ چراکه هم‌اکنون این موسسات به حجم زیادی از تقاضاهای مردمی پاسخ می‌دهند اما سکوت بانک مرکزی در قبال این موسسات به قیمت افزایش ریسک اعتباری در نظام پولی کشور بدل شده که به هر تقدیر برای اقتصاد ایران خطرآفرین است و لطمات جبران‌ناپذیری را متوجه آحاد جامعه می‌کند.
بدون شک یکی از مهمترین اولویت‌های استراتژیک بانک مرکزی، ایجاد انضباط در بازار پول با هدف نظارت پیوسته، هدفمند و کارا بر کلیه موسسات مالی و اعتباری است، اما در حال حاضر بخش قابل توجهی از بازار غیرمتشکل پولی کشور در اختیار صندوق‌های قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری است که بسیاری از این موسسات در سال‌های اخیر بدون توجه به ضوابط و دستورالعمل‌های بانک مرکزی از حوزه موضوع فعالیت خود خارج شده و در حجم قابل توجه اقدام به انجام فعالیت‌های پولی و جذب سپرده از عامه مردم نموده‌اند. برخی از صاحب‌نظران اقتصادی معتقدند نظام بانکی ایران با «بحران» روبه‌رو است. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نزدیک به یک‌سال قبل از «توقف بخشی از فعالیت‌های نظام بانکی» خبر داد و اعلام کرد که بدون حمایت و استقراض از بانک مرکزی، برخی از بانک‌ها امکان ادامه فعالیت نخواهند داشت. دولت حسن روحانی هم در تمام چهار سال گذشته وعده داده است که لایحه‌ای را به منظور اصلاح نظام بانکی تدوین و به مجلس ارائه می‌کند، اما تا به حال این اتفاق نیز رخ نداده است.
در حال حاضر منشا اعتباراتی که برخی از موسسات مالی در جریان نظام پولی قرار می‌دهند مشخص نیست و بسیاری از این موسسات و بانک‌های خصوصی، اقدام به تخصیص اعتباراتی می‌کنند که فراتر از سرمایه واقعی و حقیقی آنها است.
اما چه اتفاقی می‌افتد که یک موسسه مالی- اعتباری را با بحران مالی روبه‌رو می‌کند؟ اینکه نمی‌تواند از عهده تعهدات خود در قبال سپرده‌گذاران برآید و زمینه اعتراض سپرده‌گذاران و مطالبه آنها برای خارج کردن سپرده‌هایشان را فراهم می‌کند. صداقت در مورد شکل‌گیری بحران در این‌گونه موسسات می‌گوید: «در یک مدل کلی، سود موسسه مالی ناشی از واسطه‌گری وجوه است. یعنی هر موسسه مالی سپرده‌هایی جذب می‌کند و این سپرده‌ها را به صورت وام و تسهیلات به صاحبان بنگاه اقتصادی می‌دهد و حاصل تفاوت این دو فعالیت، سود موسسه مالی را می‌سازد.» به گفته این کارشناس اقتصادی، «در ایران بخش مهمی از سود ناشی از فعالیت‌های اقتصادی خود موسسه بوده اما این تغییری در وضعیت ایجاد نمی‌کند و صرفا ابعاد فسادزای آن را تشدید می‌کند. در وضعیت کنونی، موسسات مالی (اعم از بانکی و غیربانکی) تعهداتی به میلیون‌ها نفر سپرده‌گذار دارند و تسهیلاتی نیز به گروه‌هایی از افراد و بنگاه‌ها داده‌اند.
درست است که سود تسهیلات بیشتر از سود سپرده‌گذاری است، اما مساله مهم این‌جاست که سودآوری فعالیت‌ها در بخش واقعی اقتصاد بسیار کمتر از سودی است که بخش مالی به سپرده‌گذاران می‌دهد. بنابراین بخش مهمی از تسهیلات اعطایی نمی‌تواند سودآوری موردنیاز برای بازپرداخت اصل و بهره وام را تضمین کند و به همین دلیل با مطالبات معوق روبه‌رو می‌شویم. اما در چنین شرایطی بانک یا موسسه مالی غیربانکی کماکان ناگزیر به پرداخت بهره‌های وعده داده شده به سپرده‌گذاران است. در صورتی که فعالیت‌های مالی و دیگر فعالیت‌های سرمایه‌گذاری بانک‌ها سودآوری کافی نداشته باشد، سود سپرده‌ها نه از محل حاشیه سود بانک بلکه از محل اخذ سپرده‌های جدید پرداخت می‌شود.
ناگزیر از فروپاشی
تردیدی نیست که چنین نظامی دیریازود ناگزیر از فروپاشی است. اما سقوط این نظام مالی کلیت سیستم اقتصادی را دچار مشکلات و بحرانی حاد می‌کند، بنابراین نهاد ناظر تا جایی که بتواند باید تلاش کند مانع از این سقوط شود. در ایران، نهادهای مالی موجود از بانک‌ها و موسسه اعتباری گرفته تا صندوق‌های قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری نقش خود را در رشد و انباشت و توزیع بهینه سرمایه و منافع مالی به درستی ایفا نمی‌‌کنند و بعضا خدمات خود را به صورت غیرحرفه‌ای در جامعه عرضه می‌کنند. به عبارت دیگر، نظام مالی کشور به وظیفه اصلی خود یعنی تخصیص منابع با حداقل هزینه‌های معاملاتی از طریق بکارگیری پس‌اندازها، تخصیص منابع، اعمال کنترل و نظارت موثر بر متقاضیان و وام‌گیرندگان، بهبود مدیریت ریسک و آسان نمودن دادوستدها (حداقل کردن بوروکراسی) آنچنان که باید عمل نمی‌کند.
صداقت معتقد است در موسسات مالی- اعتباری، ناهنجاری‌های اقتصادی و مالی و فسادهای سیستمی در ابعادی گسترده‌تر به وقوع می‌پیوندد. او می‌گوید: «نزدیک به سه دهه است که ایدئولوژی حاکم بر نهادهای برنامه‌ریز و سیاستگذار در ایران بر توسعه بخش مالی به عنوان موتور محرک بخش واقعی اقتصاد عمل می‌کند، برای همین دائما مجموعه سیاست‌هایی را دنبال کرد. نخست از طریق قانون تاسیس موسسات مالی ـ اعتباری، سپس قانون تاسیس بانک‌های دولتی، در ادامه آن قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی و همچنین قانون بازار اوراق بهادار، سعی کرد بخش مالی را ساماندهی کند و توسعه بخشد. به هر حال، این قوانین در ساماندهی موسسات به‌ویژه در بازار پول چندان موفق نبود اما در گسترش بخش مالی بی‌اعتنا به بخش واقعی اقتصاد و توسعه نهادهای مخل در فعالیت‌های نسبتاً سالم مالی کاملاً موفق بود. تعداد بانک‌های خصوصی روزبه‌روز بیشتر و شرایط دریافت مجوز به‌ویژه در دولت‌های هشتم و نهم روزبه‌روز آسان‌تر شد.
بانک‌ها و موسسات خصوصی از طریق فعالیت گسترده در بازار مستغلات، بازار ارز، بازار سرمایه و بازارهای دیگر از طریق ایجاد حباب‌ها و شکستن حباب‌های مالی مجموعه‌ای از اختلالات گسترده در تمامی این بازارها ایجاد کردند.» در حالی که مسئولان بانکی اعتقاد دارند حدود ۲۵ درصد از نقدینگی کشور در اختیار موسسات مالی و اعتباری بدون مجوز است و بر همین اساس نقش آنها در اقتصاد قابل توجه است، بانک مرکزی از چند سال قبل ساماندهی موسسات مالی غیرمجاز را در دستور خود قرارداد ولی هیچگاه نتوانست پرونده این‌گونه موسسات را به طور کامل ببندد. این بانک برای نخستین بار در بهمن ۸۹ فهرست ۴۸ موسسه مالی و اعتباری در استان‌های مختلف را در رسانه‌ها منتشر کرد و با استناد به صورتجلسه ستاد عالی ساماندهی موسسات پولی غیربانکی که با حضور مسئولان امنیتی ـ قضایی و وزارت تعاون در تاریخ ۱۱ بهمن‌ماه ۸۹ در بانک مرکزی تشکیل شد، تعدادی از تعاونی‌های آزاد را فاقد مجوز و فعالیت آنها را ممنوع اعلام کرد.
در ادامه روند برخورد با موسسات غیرمجاز بانک مرکزی در مرداد ۹۰ پس از انحلال و ادغام حدود ۱۴۰۰ تعاونی اعتبار، صندوق قرض‌الحسنه و موسسه مالی بدون مجوز، اسامی ۱۴موسسه اعتباری مجاز را اعلام کرد که البته این ۱۴موسسه در تابلوی خود تنها مجاز به درج عنوان «موسسه مالی و اعتباری در شرف تاسیس» شدند و تا زمان دریافت مجوز قانونی از جابه‌جایی، افزایش شعبه و تبلیغات منع شدند. بر اساس این تصمیم، سه موسسه مالی اعتباری مهر (بسیجیان)، کوثر و ریحانه‌گستر نیز به فهرست ۱۱ موسسه مجاز قبلی اضافه شد. در فهرست قبلی ۱۱ موسسه مالی و اعتباری مولی‌الموحدین، صالحین، فرشتگان، ثامن‌الحجج، پیشگامان، عسکریه، فردوسی، آینده، قوامین، میزان و ثامن‌الائمه مجاز شده بود که سه سال پس از انتشار فهرست اولیه بانک مرکزی یعنی در سال ۱۳۹۳، برخی از این موسسات با تکمیل روند قانونی موفق به اخذ مجوز بانک شدند ولی برخی از آنها پس از سه سال به دلیل طی نکردن مراحل قانونی از دیدگاه بانک مرکزی غیرمجاز معرفی شدند. ثامن‌الحجج، ثامن‌الائمه، فرشتگان، میزان، فردوسی و مولی‌الموحدین که در سال ۹۰ به عنوان موسسه در شرف تاسیس اعلام شده بودند در فهرست بانک مرکزی به جمع غیرمجازها افزوده شدند و در این مدت دو موسسه نور و آرمان هم به آنها پیوستند.
در خرداد سال ۱۳۹۲ نیز بانک مرکزی با ارائه فهرست جدیدی از تمام بانک‌ها و موسسات آنها را به دو دسته دارای مجوز و در شرف تاسیس تقسیم و تأکید کرد که ارائه هرگونه خدمات بانکی (اعم از ریالی و ارزی)، به بانک‌ها و موسسات اعتباری فاقد مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران غیرمجاز است. بانک مرکزی همچنین اعلام کرد که ارائه خدمات به بانک‌ها، موسسات در شرف تاسیس و صندوق‌های قرض‌الحسنه تک‌شعبه‌ای نیز تنها در حد افتتاح حساب جاری و قرض‌الحسنه پس‌انداز بلامانع است و پرداخت هرگونه سود تحت هرعنوان به موسسات و بانک‌های فاقد مجوز ممنوع است. در فهرست بانک مرکزی، نام ۲ بانک و ۶ موسسه به‌عنوان «در شرف تاسیس» اعلام شد. بانک مرکزی در آن مقطع موسسات مالی و اعتباری کوثر، عسکریه، نور، آرمان، ثامن و ثامن‌الحجج را در زیرمجموعه موسسات در شرف تاسیس و بانک‌های آینده و مهر اقتصاد را در بخش بانک‌های در شرف تاسیس قرار داد. در این فهرست برای نخستین‌بار نام موسسات اعتباری نور و آرمان عنوان شد که قرار بود موسسه اعتباری نور با ادغام موسسات کارسازان آینده، پیشگامان و ریحانه‌گستر مشیز و همچنین موسسه اعتباری آرمان با ادغام موسسات فردوسی، فرشتگان و افضل توس ایجاد شوند، اما در بانک مرکزی نیز نام موسسات فرشتگان و فردوسی که باید ادغام می‌شدند، دیده می‌شود.
تردیدی نیست که چنین نظامی دیریازود ناگزیر از فروپاشی است. اما سقوط این نظام مالی کلیت سیستم اقتصادی را دچار مشکلات و بحرانی حاد می‌کند، بنابراین نهاد ناظر تا جایی که بتواند باید تلاش کند مانع از این سقوط شود.
بانک آینده نیز پس از انحلال رسمی بانک تات از سوی شورای پول و اعتبار در اوایل سال ۹۱ در تیرماه همان سال تابلوهای خود را در شعب قبلی بانک تات بالا برد و فعالیت رسمی خود را آغاز کرد و در این مدت با تبلیغات گسترده، سپرده‌گذاران بسیاری را به مشتری خود تبدیل کرده است. در تازه‌ترین اقدام، ولی‌الله سیف رئیس کل بانک مرکزی ایران گفته است که طرح ادغام بانک‌ها می‌تواند یکی از راهکارهای اصلاح نظام بانکی و کاهش هزینه بانکداری شود. این طرح که جزئیات آن هنوز مشخص نیست در شرایطی مطرح شده که اعتراض سپرده‌گذاران در برخی از موسسه‌های مالی و اعتباری طی هفته‌های گذشته شدت گرفته است. پرویز صداقت نیز ادغام و کمک‌های دولتی را از جمله راه‌های غلبه بر بحران موسسات مالی- اعتباری می‌داند اما معتقد است کمک‌های دولتی می‌تواند آثار تورمی بر جای گذارد. این کارشناس اقتصادی می‌گوید: «به نظر می‌رسد از طریق مجموعه‌ای از ادغام‌ها و تحصیل‌های تجاری موسسات مالی دارای مشکلات بیشتر با موسساتی که مشکلات کمتری دارند ادغام می‌شوند و بدین ترتیب بنگاه‌های بزرگتر مالی پدید می‌آید که از منظر سپرده‌گذاران قابل اعتمادتر هستند و بدین ترتیب کمتر شاهد هجوم سپرده‌گذاران به بانک‌ها خواهیم بود و از سوی دیگر این‌ها بنگاه‌هایی خواهند بود که «بزرگتر از آن هستند که شاهد ورشکستگی‌شان شویم».
در مرحله بعد و در صورتی که اختلافات در قدرت سیاسی به سطوح حادی نرسد احتمالا از محل بودجه عمومی زیان‌های بانک‌ها جبران خواهد شد. یعنی عملا زیان‌های بخش مالی در اقتصاد ایران بر توده مردم سرشکن بشود. احتمالا این روش با توجه به اینکه نیازمند تزریق نقدینگی تازه به بانک‌هاست می‌تواند پیامدهای تورمی داشته باشد.» اقدام بانک مرکزی برای معرفی موسسات مجاز و اطلاع‌رسانی درباره آن در قالب وظایف ذاتی این بانک به شمار می‌رود و به طور قطع باعث شفافیت شبکه بانکی خواهد شد اما مشکلاتی نیز برای کسانی که در این موسسات سپرده‌گذاری کرده‌اند، ایجاد خواهد کرد. تجربه نشان می‌دهد که پس از انحلال یا ادغام یک موسسه یا بانک سپرده‌گذاران برای بازپس‌گیری سرمایه خود دردسرهای فراوانی باید متحمل شوند و حداقل چند ماه تا روشن شدن تکلیف کار باید انتظار بکشند. این در حالی است که از همان ابتدا بانک مرکزی می‌بایست به عنوان نهاد متولی بازار پول کشور و ناظر بر شبکه بانکی از فعالیت موسساتی که دارای مجوز قانونی نیستند، جلوگیری کند.
اما بسیاری از موسساتی که طی سال‌های گذشته به دلایل مختلف غیرمجاز و غیرقانونی معرفی شده‌اند سال‌ها در شبکه بانکی فعالیت و تمام خدمات بانکی مرسوم را به مشتریان خود ارائه می‌کردند. بنابراین تشخیص مجاز یا غیرمجاز بودن موسسات مالی و اعتباری و بانک‌های کشور برای مردم دشوار است، چراکه این‌گونه موسسات با دایرکردن ده‌ها شعبه، نصب تابلو و حتی تبلیغات گسترده بخشی از سپرده‌های مردمی را به سمت خود جذب کرده‌اند. بدین ترتیب به نظر می‌رسد بانک مرکزی باید با استفاده از ابزار قانونی که در اختیار دارد قبل از فعال شدن یا ارتقای جایگاه این‌گونه موسسات که به طور معمول از صندوق قرض‌الحسنه یا تعاونی اعتبار به موسسه مالی و اعتباری و سپس بانک تبدیل می‌شوند با آنها برخورد کند.
اما واقعیت این است که تمام موسسات و بانک‌های مجاز و غیرمجاز در کنار یکدیگر به ارائه خدمات بانکی و جذب سپرده می‌کنند و حتی غیرمجازها در رقابت با سایر اعضای شبکه بانکی در جذب سپرده موفق‌تر عمل می‌کنند؛ چراکه آنها به نرخ‌های سود اعلامی از سوی مراجع قانونی توجهی ندارند و در این زمینه با ارائه نرخ سودهای بالا سپرده‌گذاران را به خود جذب می‌کنند. همچنین سپرده‌گذاران بر خلاف رویه‌های طولانی و «هفت خوان رستمی» که در بانک‌ها طی می‌شود، به راحتی می‌توانند از وام‌های کم‌بهره این موسسات به مناسبت‌های مختلف از سفر زیارتی گرفته تا خرید لوازم خانگی برخوردار شوند.
از سوی دیگر، اغلب موسسات مالی- اعتباری به نهادهایی وابسته هستند که با اعمال‌نظرهایی می‌توانند بر اراده اجرای قانون غلبه کنند. با این همه، پرویز صداقت، راه نهایی بحران این موسسات را مجموعه‌ای از اقدامات برای اصلاح ساختار بازار پول شامل شامل انحلال موسسات غیرمجاز و مجموعه‌ای از ادغام‌ها و تلفیق‌ها و در نهایت ملی‌کردن‌ها می‌داند، اما معتقد است: «با توجه به قدرتمندی سیاسی بخش مالی و ساختار دوگانه قدرت سیاسی مسیری دشوار و تا حدودی ناممکن به نظر می‌رسد».