قوانین موجود در راستای توزیع بیشتر و بهتر ثروت نیستند
در ایران گویی پیشفرض تمام مسئولان این است که تنها راه توسعه و حل مشکلات اقتصاد دولتی کشور خصوصی‌سازی است. اما خصوصی‌سازی واقعا چه دست‌آوردی داشته و چقدر توانسته مشکلات موجود را کاهش دهد؟ علی رفاهی با فرشاد اسماعیلی در این زمینه گفتگو کرده است.
به گزارش خبرنگار ایلنا، سال گذشته از حیث اعتراضات کارگری در ایران، سالی پرخبر و حادثه بود و اعتراضات کارگران کشت و صنعت نیشکر هفت‌تپه، گروه ملی فولاد ایران (اهواز)، ماشین‌سازی تبریز، کشت و صنعت مغان و… در صدر اخبار بسیاری از رسانه‌های جمعی و خبرگزاری‌های ایران قرار داشتند. تفاسیر متعددی هم از دلایل اعتراضات کارگران این بنگاه‌های بزرگ مطرح بود اما آنچه که عمدتا ترجیع‌بند بسیاری از این تحلیل‌ها بود، انتقاد به خصوصی‌سازی و نحوه اجرای آن از سوی سازمان متولی آن یعنی سازمان خصوصی‌سازی کشور بود.
در توضیحات مندرج در تارنمای سازمان خصوصی‌سازی کشور پیرامون سابقه خصوصی‌سازی و تشکیل این سازمان آمده که؛ پس از خاتمه جنگ، دولت اقدام به تدوین و تصویب برنامه‌های اول و دوم توسعه جهت بهبود عملکرد شرکت‌های دولتی و حضور فعال‌تر بخش خصوصی در اقتصاد ملی نمود و بستر لازم جهت خصوصی‌سازی را فراهم آورد… در طول اجرای برنامه سوم توسعه، سازمان خصوصی‌سازی به موجب ماده ۱۵ این برنامه و با تغییر اساسنامه سازمان گسترش مالکیت واحدهای تولیدی تشکیل گردید… با ابلاغ بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغی توسط رهبر انقلاب اسلامی در سال ۱۳۸۵، مبنی بر فراهم شدن بستر حضور بخش غیردولتی در فعالیت‌هایی که به موجب اصل مذکور صرفا در اختیار دولت بوده و با تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در تیرماه ۱۳۸۷، سازمان خصوصی‌سازی موظف گردید تا در چارچوب اساسنامه جدید (مصوب مورخ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸) یک‌چنین اهدافی را دنبال کند: گسترش مالکیت در سطح عموم مردم، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی.
حال با توجه به سابقه اعتراضات کارگری صورت گرفته و انتقادات مطروحه، تا چه میزان می‌توان خصوصی‌سازی اجرا شده طی سی سال اخیر در ایران را موفق ارزیابی کرد؟ چه انتقاداتی را می‌توان متوجه اجرای آن توسط دولت‌های مختلف وارد کرد؟ چقدر خود ایده خصوصی‌سازی به عنوان یک برنامه اقتصادی می‌تواند برای اقتصاد کشور در حال توسعه‌ای مثل ایران کارآمد باشد؟
این موضوعات و پرسش‌های دیگری از این دست در گفتگوی پیش‌رو با فرشاد اسماعیلی (حقوقدان و فعال حقوق کارگری) مطرح شده است.
ایده خصوصی‌سازی چگونه و با چه هدفی در ایران به کار بسته شد؟
خصوصی‌سازی برنامه‌ای‌ست که از حدود یک ربع قرن پیش به کشورهای در حال توسعه تحمیل و به همان ترتیب هم وارد اقتصاد ایران شد. استدلال اصلی برای پیاده کردن خصوصی‌سازی این بود که «مردم نسبت به چیزهایی که مالکیتشان را برعهده ندارند مراقبت به عمل نمی‌آورند» و از همین رو، باید مراقبت اینها را به مردم سپرد تا از آنها مراقبت کنند.
مطابق همین استدلال از سه محور، سه ایراد اساسی می‌توان به موضوع خصوصی‌سازی در ایران وارد کرد. اول اینکه در عمل، تبدیل مالکیت دولتی به خصوصی اتفاق نیفتاده و آنچه که به وقوع پیوسته، بیشتر تبدیل«انحصار دولتی» به«انحصار خصوصی» بوده است. در این الگو از خصوصی‌سازی مردم از نحوه سودآوری این بنگاه‌ها اطلاعی ندارند، نمی‌توانند مدیران بنگاه‌ها را پایش کنند و در نتیجه میان مردم و مالکیت این بنگاه‌ها یک شکاف عمیق اطلاعاتی وجود دارد و مردم اطلاعی از نحوه اداره این بنگاه‌ها نداشته و نمی‌دانند که آیا اساسا این بنگاه‌ها چه قبل از واگذاری چه بعد از واگذاری واقعا سود‌آور بوده‌اند یا خیر؟ و اگر زیانده بوده‌اند آیا این امر به خاطر شیوه مدیریت مالکین بوده یا به خاطر نوسانات ارزی بوده که دچار ورشکستگی شده‌اند؟ طبیعی است تا زمانی که این شکاف‌های عمیق اطلاعاتی بین شرکت‌ها و مردم در خصوص اداره بنگاه‌ها وجود داشته باشد، نمی‌توان از واگذاری این بنگاه‌ها به مردم صحبت کرد.
تا زمانی که شکاف‌های عمیق اطلاعاتی بین شرکت‌ها و مردم در خصوص اداره بنگاه‌ها وجود داشته باشد، نمی‌توان از واگذاری بنگاه‌ها به مردم صحبت کرد.اینکه مدام شعار می‌دهند شرکت‌ها باید به مردم واگذار شود اگر منحرف کردن افکار عمومی نباشد حداقل خلط مبحث است. در همین خصوصی‌سازی‌ها، واگذاری به شیوه «سهام ترجیحی» یا «سهام عدالت» کمترین درصد از شیوه واگذاری را در دولت‌های مختلف به خود اختصاص داده یعنی اینکه برنامه خصوصی‌سازی در راستای اعطا به سهامداران و ذینفعان اصلی هرگز پیاده‌سازی نشده است. به همین جهت، می‌توان گفت در مدل مالکیت بنگاه‌ها تغییر چندانی حاصل نشده و تنها انحصار دولتی به انحصار خصوصی تبدیل شده است.
در محور دوم پیرامون موضوع «حفاظت از اموال» نیز باید گفت با توجه به واگذاری‌ها و بحران‌های پیش‌آمده در این خصوص، حفاظتی هم از این اموال صورت نگرفته و حتی ضوابط و قوانین بعد از واگذاری نیز هرگز حاکم نشده است.
در محور سوم هم باید گفت که تمام آن مسائل و نکات منفی که در خصوص مدیریت دولتی وجود داشته، در خصوص مدیریت‌های خصوصی نیز وجود داشته و امکان‌های جدیدی بعد از واگذاری‌ها فراهم نیامده است. مدیران بخش خصوصی هم همتی نورزیده‌اند که حتی بیشینه‌سازی سود و ثروت برای شهروندان ذینفع در بنگاه‌های واگذارشده را فراهم آورند. در بخش اداره هم مالکیت عمده‌ای که در اختیار دولت بوده، چندان تغییری نکرده است. در بخش خصوصی هم مالکان عمده هنوز بیشترین سهم مالکیت را بر عهده دارند.
ضمن اینکه بنگاه‌های دولتی‌ای که از دولت یارانه دریافت می‌کردند هم اکنون در زمان خصوصی شدن هم از دولت یارانه دریافت می‌کنند. در واقع، بنگاه‌های بزرگ و عمده از دولت یارانه می‌گیرند و مسائل بنگاه‌های دولتی هنوز در این بنگاه‌ها جاری است.
تمام نکات منفی مدیریت دولتی، پیرامون مدیریت‌های خصوصی نیز وجود داشته و امکان‌های جدیدی بعد از واگذاری‌ها فراهم نیامده است. مدیران بخش خصوصی هم همتی نورزیده‌اند که حتی بیشینه‌سازی سود و ثروت برای شهروندان ذینفع در بنگاه‌های واگذارشده را فراهم آورند. در بخش اداره هم مالکیت عمده‌ای که در اختیار دولت بوده، چندان تغییری نکرده و در بخش خصوصی مالکان عمده هنوز بیشترین سهم مالکیت را دارند.با این حال، بنگاه‌های بزرگ دولتی (مثل کارخانه ارج) وقتی تعطیل می‌شوند سر و صدای زیادی پیرامون آنها صورت می‌گیرد اما اطلاعاتی از اینکه چه مقدار بنگاه‌های خصوصی ورشکسته شده و یا به ورشکستگی کشانده شده، اعلام نمی‌شود. تنها در صورت رجوع به اداره تصفیه امور ورشکستگی است که می‌توانید بفهمید چه تعداد بنگاه خصوصی ورشکسته شده‌اند. حقیقت این است که پیرامون تعطیلی و مشکلات بنگاه‌های بزرگ دولتی بیشتر سر و صدا و جار و جنجال می‌شود ولی اگر بخواهیم بحث عدم مدیریت صحیح و شایسته را در بررسی بنگاه‌های ورشکسته لحاظ کنیم، در این زمینه تعداد بنگاه‌های خصوصی دارای مشکلات بیشتر از دولتی‌ها خواهد شد.
در مجموع، کارنامه بخش خصوصی را در قیاس با بخش دولتی چگونه ارزیابی می‌کنید؟ خصوصی‌سازی تا چه اندازه توانسته یا می‌تواند برای شهروندان ایجاد درآمد کند؟
تفاوت‌هایی در نحوه اداره بنگاه‌های خصوصی و دولتی در ایران وجود دارد که نشان می‌دهد شاید بنگاه‌های دولتی در جاهایی در شیوه اداره برتری داشته‌اند. به زبان ساده و در چارچوب همین مدل‌های رایج مرسوم خصوصی‌سازی اگر بخواهیم صحبت کنیم باید گفت ما به شکلی زودهنگام وارد خصوصی‌سازی شده‌ایم. در واقع، بسیاری از بنگاه‌های دولتی در حوزه‌های صنایع سنگین و پرریسک، عملکرد بهتری داشته‌اند درحالی‌که بخش خصوصی ماهیتا گرایش بیشتری را به صنایع سبک برای کسب سود در کوتاه‌مدت نشان داده است.
در واقع، در اقتصاد ایران و خیلی از کشورهایی که اقتصادی کم و بیش شبیه اقتصاد ایران داشته‌اند بخش خصوصی چندان تمایلی به پروژه‌های با بازدهی درازمدت و اساسی نشان نداده و اگر هم وارد شده، زمین خورده چراکه به دنبال کسب سود کوتاه‌مدت بوده است. ما نمی‌بایستی پروژه‌های سنگین و بزرگ کشور را آنقدر زود و در دوره سوم و چهارم برنامه‌های توسعه کشور به بخش خصوصی واگذار می‌کردیم. بهتر می‌بود که صنایع بزرگ در انحصار بخش دولتی می‌ماند چراکه بخش خصوصی به دنبال سود کوتاه‌مدت بوده و تمایلی به سرمایه‌گذاری در صنایع پرریسک نداشته و ورودش به این عرصه عملا موجب شکست خواهد شد.
در اقتصاد ایران بخش خصوصی چندان تمایلی به پروژه‌های با بازدهی درازمدت و اساسی نشان نداده و اگر هم وارد شده، زمین خورده چراکه به دنبال کسب سود کوتاه‌مدت بوده است. ما نمی‌بایستی پروژه‌های سنگین و بزرگ کشور را آنقدر زود و در دوره سوم و چهارم برنامه‌های توسعه کشور به بخش خصوصی واگذار می‌کردیم. بهتر می‌بود که صنایع بزرگ در انحصار بخش دولتی می‌ماند.در واگذاری‌های اساسی در بخش‌های بزرگ وقتی بنگاه‌ها یا برخی خدمات اساسی و پایه از دست دولت خارج شدند، در مناطق محروم و شهروندان ساکن در یک‌چنین جاهایی نتوانستند از خدمات اساسی آن بنگاه‌ها و واگذاری‌ها بهره‌مند شوند. در این میان، عدم تمایل بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری‌های درازمدت پرریسک و در مقابل، تلاش آن برای کسب سود در کوتاه‌مدت، طبقات فرودست و حاشیه‌نشین را دچار تضعیف مضاعف کرد. این درحالی‌ست که اگر ارائه خدمات اساسی در اختیار دولت می‌ماند و به شیوه دیگری مالکیت آنها واگذار می‌گردید، می‌شد گستردگی این خدمات را حداقل حفظ کرد و مشمولان‌شان را گسترش داد و با تغییراتی در شیوه مدیریت دولتی جلوی ضررهای آنها را گرفت.
پیرامون خود ایده خصوصی‌سازی چه می‌توان گفت؟ آیا در ایران ما با شیوه‌ای نادرست از اجرای خصوصی‌سازی مواجه بوده و هستیم؟
باید از دوگانه خصوصی‌سازی خوب و بد خارج شویم. این گزاره غلطی است که خصوصی‌سازی خوب و خصوصی‌سازی بد داریم و اگر در ایران خصوصی‌سازی به درستی انجام می‌شد، چنین مشکلاتی نمی‌داشتیم. این گزاره در واقع به دنبال استمرار سیاست‌های خصوصی‌سازی اما از پنجره دیگری است. اما صرفنظر از این موضوع که این دوگانه غلط است، ناگزیریم در نقد خصوصی‌سازی در ایران به این موضوع هم بپردازیم که چرا شیوه اجراشده هم غلط بوده، و چگونه خصوصی‌سازی می‌توانست اگر به شکل دیگری اجرا شود آثار زیان‌بار کمتری برای مردم و ذینفعان داشته باشد. بنابراین، در رابطه با این موضوع به سه نکته می‌توان اشاره کرد:
نکته اول اینکه؛ بنگاه‌ها می‌بایستی به«قیمت مناسب» عرضه می‌شدند. در مراجعه به گزارش دیوان محاسبات کشور متوجه می‌شوید قیمت‌هایی که برای شرکت‌های بزرگی مثل کشت و صنعت نیشکر هفت‌تپه و یا بنگاه‌های بزرگ استان مرکزی (مثل هپکو) تعیین شد، مناسب نبودند و به نوعی ارزان‌فروشی صورت گرفته است.
موضوع دیگر در این زمینه، ارائه «زمان‌بندی مناسب» برای واگذاری است. این مساله اکنون در زمینه خصوصی‌سازی بنگاه‌های اجتماعی در آینده هم مطرح است. اساسا نمی‌شود به صورت دستوری زمان برای واگذاری بنگاه‌ها تعیین کرد و گفت مثلا تا دو سال آینده باید واگذار شوند.
تعیین ضرب‌الاجل قطعی برای واگذاری، ایده غلطی است که صندوق بین‌المللی پول به کشورهای در حال توسعه توصیه کرده است. خطر این مساله که کشورهای در حال توسعه آن را کورکورانه می‌پذیرند این است که تعیین ضرب‌الاجل به کاهش قیمت می‌انجامد. وقتی خریداران می‌دانند که این بنگاه باید تا دو سال آینده به هر طریقی شده واگذار شود آن را به قیمت واقعی خریداری نمی‌کنند و مسئولان برای واگذاری بنگاه‌ها مجبورند به اصطلاح به اموال دولتی آتش بزنند. ضمن اینکه این اقدام به تاثیرات منفی بسیاری منجر شده، و به بر هم خوردن شرایط بازار می‌انجامد چراکه در یک بازه زمانی مشخص باید فروخته شود. این اتفاقی است که هم در گذشته افتاده و هم پیرامون واگذاری بنگاه‌های اجتماعی در آینده هم ممکن است به وقوع بپیوندد.
تعیین ضرب‌الاجل قطعی برای واگذاری، ایده غلطی است که صندوق بین‌المللی پول به کشورهای در حال توسعه توصیه کرده است. خطر این مساله این است که تعیین ضرب‌الاجل به کاهش قیمت می‌انجامد. وقتی خریداران می‌دانند که این بنگاه باید تا دو سال آینده به هر طریقی شده واگذار شود آن را به قیمت واقعی خریداری نمی‌کنند و مسئولان برای واگذاری بنگاه‌ها مجبورند به اصطلاح به اموال دولتی آتش بزنند.سومین موضوع در اینباره، وجود «خریداران مناسب»است. در ارتباط با این موضوع می‌توان مثال نیشکر هفت‌تپه را زد که سازمان خصوصی‌سازی هیچکدام از قواعد مرتبط با واگذاری را به ویژه پیرامون خریدار مناسب رعایت نکرد. خریدار جدید باید توانایی ارتقای کارایی را داشته باشد که نداشت. پیشینه بنگاه‌هایی که قرار بود واگذار شوند، می‌بایستی به درستی بررسی شوند که نشد و سازمان خصوصی‌سازی و دولت نتوانستند این بنگاه‌ها را به افرادی واگذار کنند که مدیریت درستی را اعمال کنند. این امور موجب بیکاری و اخراج کارگران و پدیدآیی معوقات مزدی در آنها شده است.
بنابراین خصوصی‌سازی نه تنها نتوانست فساد را در اقتصاد دولتی ایران کاهش دهد بلکه حتی در بسیاری از بنگاه‌ها و با تبدیل شیوه مدیریت به خصوصی، فساد افزایش یافته است یعنی آن فساد موجود در بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی با میزان بیشتری و با ساز و کار نظارتی کمتری انتقال یافت. نه واگذاری به مردم صورت گرفت، نه فساد کاهش یافت و نه سودآوری شرکت‌ها افزایش یافت و خصوصی‌سازی در هر سه محور شکست خورد.
خصوصی‌سازی نه تنها نتوانست فساد را در اقتصاد دولتی ایران کاهش دهد بلکه حتی در بسیاری از بنگاه‌ها و با تبدیل شیوه مدیریت به خصوصی، فساد افزایش یافته است یعنی آن فساد موجود در بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی با میزان بیشتری و با ساز و کار نظارتی کمتری انتقال یافت. نه واگذاری به مردم صورت گرفت، نه فساد کاهش یافت و نه سودآوری شرکت‌ها افزایش یافت و خصوصی‌سازی در هر سه محور شکست خورد.نهایتا اینکه اگر بخواهیم به این بپردازیم که چه پتانسیلی در قانون‌گذاری حوزه بخش خصوصی و شیوه مدیریت بنگاه‌های ما وجود دارد، باید گفت تمام معایبی که در شیوه دولتی مدیریت این بنگاه‌ها وجود داشت در مدیریت بخش خصوصی نیز هست و حتی بیشتر.
اما مهم این است که ما از چه پایگاهی منتقد خصوصی‌سازی در ایران هستیم. فردا برای بهره‌برداری سیاسی از این وضعیت، بسیاری از حافظان این سیاست‌ها ممکن است به منتقدان‌شان تبدیل شوند. در واقع، حرف اساسی ما این است که مالکیت ابزار تولید باید به نحوی باشد که توزیع ثروت را بهبود بخشد و در راستای تحقق عدالت اجتماعی حرکت کند. یعنی هدف این باشد که مالکیت وسایل تولید به گونه‌ای باشد که به توزیع بهتر و بیشتر ثروت برای تحقق امر عدالت اجتماعی یاری برساند. این پایگاه نقد ما به خصوصی‌سازی است. علت اساسی اینکه خصوصی‌سازی نه تنها هدف توزیع ثروت را محقق نکرده، بلکه به تجمیع آن در دست یک بورژواری یاری رسانده، این است که در شرایط کنونی پتانسیل لازم برای تحقق این امر در قوانین مالکیت کشور ما وجود ندارد یعنی بنگاه‌ها با قوانین موجود نمی‌توانند به توزیع بیشتر و بهتر ثروت یاری برسانند. از همین رو و با توجه به نکات مطروحه، می‌توان گفت ما در هر دو پلان دولتی و خصوصی شکست خورده‌ایم و به توزیع بهتر ثروت کمکی نشده است. حتی در این میان، تعاونی‌ها هم بستر لازم را برای توسعه نداشتند هرچند که تجربیات کمتری در بخش تعاونی اتفاق افتاد اما در عمل هیچکدام از این سه مدل مالکیت در کشور بستر لازم را برای توزیع بهتر و بیشتر ثروت فراهم نیاورده‌اند.